摘要：电子政务政策分析对于推动政府信息化发展具有重要的理论和实践意义。选取1992-2020年间122份中央层面的电子政务政策文件为研究样本，运用共词分析、聚类分析等方法，从高频主题词、政策聚焦点等角度对政策文本进行分析。研究发现我国电子政务政策经历的各阶段都呈现出不同的政策特征，电子政务的发展从信息发布、信息共享到数据开放、数据资产化转变，从碎片化向一体化、平台化发展，展示出从基础设施、网络建设向互联网+、大数据、人工智能等新兴技术全面建设转变的变迁逻辑。

关键词：政务信息化，电子政务，政策变迁，共词分析

政策的变迁是对现行政策所从事的变革活动，在一定的社会环境中会有演化的过程^[1]。自20世纪90年代以来，电子政务领域相关政策法规的发布逐渐密集起来。从无纸化办公、政府上网、信息共享和开放，到政务云、大数据、互联网+政务、人工智能融合，政府信息化建设经历了一个漫长而快速发展的过程。随着信息化水平和信息技术的不断发展，政府信息基础设施建设取得了前所未有的发展，服务型政府建设、行政管理体制改革、公民参政议政、信息公开等需求对电子政务政策的制定提出了新的要求。因此，梳理分析中国电子政务政策变迁的脉络，对推动我国政府信息化的发展，提升政府治理能力现代化具有重要意义。

本文对1992-2020年间的122份我国电子政务相关政策进行分析，按时间脉络进行梳理，运用定性和共词分析及聚类分析的研究方法，研究各个时期电子政务政策的聚焦点和不同时期政策变迁的内在逻辑。

一、研究文献综述

本部分回顾我国电子政务政策变迁研究进展，依次按照政策变迁研究、政策变迁研究方法、电子政务领域政策变迁研究的逻辑思路，检索国外和国内的相关文献。研究发现，在电子政务政策领域，研究主要聚焦于对国内电子政务发展中政策和法律的横向比较研究，以及对地方电子政务政策文本的变迁进行研究。

（一）政策变迁的研究

西方政策科学领域对政策变迁的研究围绕政策变迁的概念、具体路径与方法。安德森（1990）对政策变迁（policy change）进行界定，政策变迁即以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止^[2]。Hall（1993）分别用“常规政策变迁”（conventional policy change）和“非常规政策变迁”（unconventional policy change）两种形态刻画了政策变迁的范式^[3]。Howlett和Ramesh（1998）根据政策变迁的模式，即范式性政策变迁（paradigmatic policy change）和渐进式政策变迁（incremental policy change）以及政策变迁的速度将政策变迁划分为四种类型：快速的范式性政策变迁、快速的渐进式政策变迁、逐渐范式性的政策变迁、逐渐的渐进式政策变迁^[4]。John（2003）采用演化理论发掘政策变迁的微观层次过程，通过理性选择和模因模型以解释政策变迁的因果过程。公共政策变迁模型是运用非线形过程、观念与非意愿性选择单元的分离、中心政策制定者的目的等要素及其组合来解释政策变迁^[5]。

国内政策变迁的研究结合中国实际进行本土化应用，不断拓宽研究领域，在科技创新、环境、住房保障、医疗卫生、教育、人口等领域取得相应进展。陈庆云（2006）认为，应把政策变迁放在整个政策过程中进行考察，突出了政策评估对政策变迁的引发作用，说明了政策评估是政策变迁方式选择的依据^[6]。柏必成（2010）以多源流理论作为政策变迁研究的切入视角，在分析改革开放以来我国住房政策变迁动力的基础上，从问题变化、方案可行性、政治形式、外部事件、正面政策效果五种因素分析构建出政策变迁动力模式^[7]。冯贵霞（2014）基于政策网络视角，对大气污染防治政策变迁背后的过程逻辑及影响因素进行研究，说明政策对象的政策响应、公众利益认知及行为、政策工具选择等自变量因素的变化引起政策网络之间不同程度策略互动，影响政策运行轨迹^[8]。同时，有国内学者在阐释政策变迁规律和逻辑的基础上，通过政策变迁中的制度博弈来探究变化中的动态平衡。容志（2008）对中国土地调控政策中的中央政府和地方政府的博弈关系进行总结性分析，探讨制度演变所形成的特定约束条件和激励因素在制约地方政府行为上的内在机制^[9]。

（二）政策变迁的研究方法

早期的政策研究偏重对政策文本的定性分析以及规范分析。在政策科学迅速发展以及文献计量、数据可视化等研究方法不断发展的背景下，政策文献量化研究成为公共政策研究的新方法，为以政策文献本体为研究对象的公共政策研究提供了更为广阔的发展空间^[10]。其中，共词分析作为一种政策分析常用的量化分析方法，为政策文本的量化分析提供了新的切入点。共词分析方法最早在20世纪70年代中后期由法国文献计量学家M. Callon、J. Law和A. Rip提出^[11]。共词分析经过40多年的发展已经被广泛应用到政策文献分析、计量学、情报科学、信息检索等诸多领域。Irene（2000）突破了之前学者将共词分析方法仅应用于自然科学领域的局限，将其引入到社会科学领域研究中，对现代福利国家中福利的实践进行研究^[12]。

国内学者对共词分析方法的应用不断深入。马费成等（2011）以20812条信息政策文本为训练集，使用SPSS的分层聚类和多维尺度分析功能对80个关键词进行共词分析，得到了中国信息政策的公共获取政府信息、信息社会与基础设施、信息保护、邮电通信、大众传播5大子领域及其映射图^[13]。卢章平等（2012）针对国家和地方科技成果转化政策执行效率不同的问题，采用共词分析法，从政策结构、政策内容、政策目标、政策工具手段及政策实施效果方面分析国家和江苏省成果转化政策^[14]。刘晓光等（2019）以2004-2017年连续14年中央一号文件施引文献为对象，应用频次统计、聚类分析和共词网络分析等文献计量方法，对1745篇引用中央一号文件的相关论文的来源期刊、作者及其所在机构、关键词等进行分析^[15]。

（三）电子政务领域政策变迁研究

国内对于信息化政策和科技政策的探讨多集中于对政策趋势的描述。黄萃等（2015）采用共词分析和聚类分析的研究方法对中国科技创新政策变迁进行了量化分析，研究了不同历史时期科技创新政策主题聚焦点的变化^[16]。徐蕾等（2018）以9个国家级大数据综合试验区2014-2017年出台的政策为研究样本，运用扎根理论、词频分析和政策力度测量方法，借鉴Ochiia系数得出关键词共词矩阵，综合运用度中心性研究、聚类分析、多维尺度分析和社会网络分析方法研究网络的结点特征与网络结构^[17]。魏娜等（2018）从网络中心势和网络密度两个维度构建了一个理解治理机构间合作网络关系的分类框架。在此基础上，运用政策文献计量方法，以1994-2018年间发布的209份互联网信息服务治理政策为数据样本，对不同时期我国互联网信息服务治理机构间互动网络与演进机制进行考察与分析，发现在中国互联网信息服务政策领域，治理机构间形成了分散但有所侧重的治理结构^[18]。黄丽娜等（2019）在政策变迁的理论视野下，以共词分析、多维尺度分析等方法对中国互联网政策进行文本挖掘，揭示了互联网政策的阶段性特征、变迁逻辑以及未来优化着力^[19]。李彦和曾润喜（2019）从历史制度主义视角出发，从治理机构、治理方式等方面考察了互联网在各阶段的发展，探讨互联网制度的完善方向^[20]。王洛忠等（2019）以1997-2019年间国务院发布的《政府工作报告》为样本，引入注意力的概念，采用内容分析法揭示了中央政府在信息化建设不同阶段的政策注意力，探讨政府如何在长期建设计划中分配政策注意力^[21]。近年来，有一些学者转变视角关注信息化建设时代政府信息服务水平在政策中的体现和改进，如李文娟等（2019）以1994-2018年间国家发布的194份互联网信息服务政策为样本数据，从政策工具强制程度和协同程度两个指标探讨了互联网信息服务政策工具的运行结构及变迁机理^[22]。

综上可知，由于我国信息化建设发展迅速、涉及领域广泛，学者们研究重心更多聚焦于对科技创新、信息化、互联网等聚焦信息科技产业发展的政策分析方面，对于信息化建设下政府服务能力随政策变迁的转型关注度较低。因此，在政策变迁视角下，运用共词分析和聚类分析方法对中央层面电子政务政策的纵向研究对于推动电子政务的进一步发展具有一定的理论和实践意义。

二、研究方法和数据基础

（一）研究方法

文献计量法在政策文献分析中的应用，多用于考察政策文献的外部结构。在政策变迁的研究中，政策文献的主题词表征了政策的核心内容和主题，政策文献计量法将政策文本中的主题词进行提取和构造，统计主题词频，进而建立核心主题词表来实现，以揭示电子政务政策热点与演化动向。采用内容分析软件Gooseeker进行分词，提取每一份政策文件的高频词，结合政策文件内容筛选和更正表征主题内容、选取起关键作用的3-4个词语作为该份政策文件的主题词。而后通过共词分析统计关键词在同一政策文本中出现的次数，运用聚类分析的方法将距离较近的高频主题词聚集起来形成不同的群组，反映特定时期内政策的不同聚焦点，进而分析这些词所代表的学科和主题的结构变化，立足于质性分析，更全面地展示电子政务政策的演进历程。运用Bicomb软件将词篇矩阵转化为共词矩阵。为了消除频次悬殊造成的影响，用Ochiia系数将共词矩阵转换为相关矩阵。将每个阶段的高频词相异矩阵导入SPSS21.0软件进行层次聚类，将共词的词簇进行展现。

（二）数据基础

以1992-2020年为时间段，选取政府网站、北大法宝、北大法意以及清华大学科教政策研究中心政府文献数据库，通过“电子政务、政务服务、数据、云计算、互联网+”等关键词检索近30年间的中央电子政务政策。经检索发现，“电子政务”最早出现于2002年的政策文本中，故本文在此时间节点之前选取“政务信息化”“办公自动化”以及“政府上网”等关键词对政策进行检索。对电子政务政策文本的筛选遵从如下原则：一是政策文件类型为法律、条例、通知、实施办法、纲领、决定等，不包括领导人讲话、会议纪要、信函批示等文件；二是政策文件的发文单位为中共中央办公厅、国务院、国务院办公厅、国务院信息化工作办公室、中共中央网络安全和信息化委员会办公室、国家发展和改革委员会、工业和信息化部等，不将由地方立法机关和行政机构制定的地方性法律和规章列入到选取的政策文献中。经过筛选，最终遴选出1992年至2020年4月我国中央级政府机构颁发的电子政务政策文献共122份。

三、中国电子政务政策变迁

20世纪末，“新公共管理运动”浪潮在各国的影响力不断减弱，在一些国家和地区呈现出停滞状态。信息技术的发展为公共部门组织变革带来了新的主题——“数字时代的治理”^[23]，重新整合到政府领域，以需求为导向推进行政流程的数字化。20世纪90年代，“电子政务”概念的提出，让“数字时代的治理”在各国行政更为具象和全面。1993年，美国发布的The National Performance Review中确认“电子政务”的概念，提出其所发展的先进信息技术是克服政府在管理和服务中存在弊端的有效方法。

回顾我国电子政务建设历程，在“电子政务”概念尚未出现时，我国已经开始政务信息化方面的建设，1976年运用电子信息技术处理电力、地震、气象、地质、人口等相关数据^[24]。20世纪80年代，我国从事政府信息化的机构逐步建立发展，人才队伍逐步开始建设。1981年，“六五计划”（1981-1985年）强调电子行业的发展计划，重点发展微型、小型计算机系列和单板微型机，进一步完善系统功能，加快产品升级换代。同时，加强系统软件和应用软件的开发，发展汉字信息处理系统，明确计算机作为基础设施在政府办公中的作用。1983年，原国家计划委员会成立信息管理办公室，在负责国家信息管理系统的规划和建设的同时，对总体方案、法律法规和标准化进行研究。1985年，国务院电子振兴领导小组成立办公自动化专业组，负责我国办公自动化发展规划及其相关政策的拟定。“七五计划”（1986-1991年）期间，政府信息化以“办公自动化”为主要推进形式，在党政机关内部率先推行，旨在运用计算技术处理政府内部工作，加强政府信息处理能力。1986年，国务院召开国民经济信息化工作会议，批准建设国家经济信息系统并组建国家经济信息中心^[25]，在国务院综合部门和业务部门部署了12项大型信息系统建设，在党和政府的首脑机关率先开展办公自动化建设。1987年8月，国务院办公厅召开“全国政府办公厅系统办公自动化工作会议暨全国政府办公厅系统软件交流会”，在该次会议中提出，要系统地有组织地开展政府办公自动化建设。1992年，《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》的颁布，意味着全国范围内政府办公自动化建设的全面铺开。自1993年始，国务院办公厅开始每年下发《全国行政首脑机关办公决策服务系统年度建设指导书》，为办公自动化建设指明方向、目标、策略和任务，具体指导全国的建设。同年，发起经济信息化联席会议，以加强我国信息化工作的统一领导，确定“以信息化带动产业发展、推进信息化工程实施”的指导思想。1993年12月，我国正式启动“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，成为我国国民经济信息化建设起步的标志。1999年，“政府网站”建设正式启动，标志着我国电子政务建设由单机应用阶段向信息化、网络化应用阶段迈进。

本文以1992年发布的《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》（国办发〔1992〕25号）作为研究的起点。为了观察和比较电子政务政策变迁，将1992-2020年间的政策文本数量分布与关键性政策文件出台以及重点规划时间节点相对照（参见图1），以此划分电子政务政策相对时期。

从图1可以发现，我国电子政务政策经历了四个阶段：1992-2001年为政策间断松散期，这一时期存在政策间断点，出台了14份政策。2002-2014年为政策低密集期，这一期间每年都有政策出台，12年间总计出台52份政策，平均每年出台4份，呈现低密度的政策分布。2015-2019年为政策高密集期，这4年中共出台了54份电子政务相关政策，平均每年出台13份，其中2016-2018年出台39份，呈现较高密度的政策分布。2020年，电子政务建设迈入了数据资产阶段，当前已出台2份政策文件。

（一）政策间断松散期（1992-2001年）

这一时期的特点是：以业务应用为导向，基础设施建设全面铺开，以网络建设为主，信息安全建设不断加强。1992-2001年是我国电子政务政策制定的探索起步阶段。从政策总量来看，在这一时间段内收集到14份政策文件，政策发文单位主要是中共中央办公厅、国务院办公厅，政策内容倾向于电子政务的顶层设计、基础设施建设、网络互联。

从政策的时代背景来看，1986年国务院批准建设国家经济信息系统，到“七五”时期呈现出办公自动化逐步普及的特点。由于该时期网络发展刚刚起步，政府对网络的使用和应用有限，政策出台主要是以信息化规划和维护政府信息系统安全为主。自20世纪90年代以来，中国的信息化发展在信息高速公路快速建设的浪潮中逐渐起步。作为分析电子政务政策变迁的起点，1992年《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关》（国办发〔1992〕25号）的发布，推进了政府机关的自动化建设在政府机关的普及推广。1993年，国务院信息化工作领导小组拟定的《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标（纲要）》标志着政务信息化建设的开始。同年12月，中国政府正式启动了三金工程，标志着政府信息化在基础设施、信息网络、业务系统开始发力^[26]。1999年，《关于成立国务院信息化工作领导小组的通知》（国办发〔1999〕103号）明确了国家信息化领导小组的组织机构。因此，这一时期的前半段以宏观规划、顶层设计、信息基础设施建设和网络互联为基本特征，为1999年起全国普遍实行“政府上网工程”做好准备^[27]。

2001年，国家信息化工作领导小组召开第一次会议，做出“中国建设信息化要政府先行”的重要决策，明确以电子政务带动信息化的政策方向。《全国政府系统政务信息化建设2001-2005年规划纲要》（国办发〔2001〕25号）推动了公共信息基础设施、政府网络和业务系统的铺开建设，我国政府电子政务建设拉开帷幕。

为了进一步分析本阶段电子政务政策的聚焦点，提取这一阶段的“关键词”按频次排序列示于表1。

表1中15个高频主题词经过共词聚类，形成四个群组，代表了这一阶段电子政务政策的四个聚焦点，分别是“基础设施”“信息安全”“业务应用”“网络建设”。1992-2001这十年间，我国电子政务建设呈现以业务应用为导向、基础设施建设全面铺开、网络建设为主、信息安全建设不断加强等特点。

第一，以基础设施建设为主。基础设施的建设是保证和支持政务服务系统顺利运行的基础。1993年，《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标（纲要）》提出，初步建立起以宽带综合业务数字技术为支撑的国家信息基础设施，促进国民经济信息化程度的提高。

第二，注重信息安全。信息安全的重心强调的是为电子政务提供机密性、完整性、可用性、鉴别、抗抵赖等安全服务，主要涉及安全管理、安全协议、加密、签名与认证、密钥管理、安全评测、公钥基础设施等方面。因此，在推进全国政府系统办公自动化建设和应用的过程中，确保计算机信息网络安全具有重要意义。2000年，《关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》（国办发〔2000〕36号）中提到，在计算机信息网络建设的同时，应高度重视和切实搞好计算机网络信息的安全保密设施建设。政府信息网上发布的政务信息，必须遵守国家互联网管理条例和国家安全、保密部门的有关规定，严格审核把关，确保党和国家秘密的绝对安全。

第三，以业务应用为导向。业务应用的推广需要密切贴近政务服务、机关业务和领导科学决策的需求，通过推广优秀业务应用成果，不断推进业务应用系统的逐步完善。《全国政府系统政务信息化建设2001-2005年规划纲要》（国办发〔2001〕25号）针对性地开展各项系统建设和应用开发工作，以优秀系统应用成果的推广不断推进系统建设的完善。重点推进的业务应用项目包括：机关内部办公系统、政府公文、信息无纸化传输系统、政府门户网站系统、公众电子政务服务系统。

第四，开展网络建设。随着1990年代互联网在国内的起步，政府也开始对单一的信息化建设系统进行互联互通的建设。2001年，《全国政府系统政务信息化建设2001-2005年规划纲要》（国办发〔2001〕25号）中强调，要建设信息网络基础设施特别是公用通信、专用通信和广播电视传输基础网络。各级政府机关内部办公业务网络普遍建立和使用，办公自动化、管理信息化水平不断提高。

（二）政策发布低密集期（2002-2014年）

这一时期的特点是：在总体框架指导下，法律法规和标准规范逐渐完善，促进信息共享。与第一个时期相比，这一时期的发文部门类型和政策目标都不相同，反映出中央政府对电子政务的态度从框架指导转变为具体的推广和运用，政策针对性提高，其中有11部专项性政策文件。从发文部门类型来看，政策文件发文单位相对上一阶段也增加了国家发展和改革委员会、工业和信息化部、科学技术部等。

在这一时期，全国电子政务建设的领导体系不断调整加强。世纪之交，全球信息产业因网络泡沫破裂而陷入为期3年左右的衰退低迷之中，而我国电子政务发展迎来全面推进的重要契机。在此背景下，国家信息化领导小组下发了《国民经济和社会信息化重点专项规划》，明确“十五”期间我国电子政务的目标以及发展战略框架，将政府信息化建设纳入一个全新的整体规划、整体发展阶段。同年，《电子政务标准体系》和《国家电子政务标准化指南》第二版发布，全面开启电子政务标准化工作。在政策和建设热潮的推动下，全国涌现出“南海经验”、北京“首信模式”、“中国上海”门户网站等典型。对比进入21世纪前后我国电子政务政策的发展，可以发现电子政务在国家全局部署中的作用明显上升，在保证电子政务其他功能的同时，开始强调其公共服务功能。《我国电子政务建设指导意见》明确把“积极推进公共服务”作为“十五”期间电子政务建设的八大任务之一。

解读这一阶段的政策文本可发现，在我国电子政务建设的纲领性文件《我国电子政务建设指导意见》（中办〔2002〕17号）的指导下，我国各级政府围绕“两网一站四库十二金”的发展重点有序展开电子政务建设。2006年1月，我国中央人民政府门户网站正式开通。同年，《2006-2020年国家信息化发展战略》（中办发〔2006〕11号）进一步规划了未来15年电子政务的发展方向，总结了信息化发展的基本形势并指出了信息化发展的战略目标和战略重点。《国家电子政务总体框架》（国信〔2006〕2号）的发布指导了“十一五”期间各地区、各部门更好地推行电子政务，促进全国电子政务健康发展。2009年，《政府网站发展评估核心指标体系》对在线办事的考核内容进行了优化调整，引入对服务的人性化程度及服务框架的设计考核指标。2011年，《国家电子政务“十二五”规划》（工信部规〔2011〕567号）指出，电子政务正处于转变发展方式、深化应用和突出成效的关键转型期。2013年，《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》（工信信函〔2013〕2号）开展基于云计算的电子政务公共平台顶层设计，继续深化电子政务应用，全面提升电子政务服务能力和水平。2014年，《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发〔2014〕66号）的发布为进一步推动政府系统电子政务科学、可持续发展，逐步建立与政府履职相适应的电子政务体系发挥重要作用。这个阶段是中国电子政务发展的快速发展时期，也是电子政务一体化建设阶段。与前一阶段前比，这一阶段电子政务政策的数量增加至44份，提取政策主题词，按频次排序列示于表2。

经过共词聚类分析，表2中高频词形成四个群组，表明了2002-2014年我国电子政务政策的聚焦点为“信息共享”“法律法规”“总体框架规划”“标准规范”。通过分析，该阶段电子政务建设中法律法规和标准规范逐渐完善，信息共享水平不断提高。这一阶段政策具有如下特征：

第一，推进信息共享建设。信息共享强调的是信息能够在不同层级和部门之间交流与共用，以实现资源合理配置的目的，提高信息资源利用率。电子政务建设需要充分利用已有的网络基础、业务系统和信息资源，加强整合，促进互联互通、信息共享，使有限的资源发挥最大效益。2004年，《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号）中提出，要加强政务信息共享。首先，根据法律规定和履行职责的需要，明确相关部门和地区信息共享的内容、方式和责任，制定标准规范，完善信息共享制度。其次，结合重点政务工作，推动需求迫切、效益明显的跨部门、跨地区信息共享。继续开展人口、企业、地理空间等基础信息共享试点工作，探索有效机制。同时，依托统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施，建设政务信息资源目录体系和交换体系，支持信息共享和业务协同。国务院于2007年4月5日发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）明确了政府信息公开的程序和形式，是我国公共信息资源开放的标志，也为公共信息资源共享进程的推进奠定了政策基础，该条例在2019年4月3日中华人民共和国国务院令第711号修订。

第二，法律法规建设。法律法规的陆续出台是根据不同阶段电子政务发展中出现的问题不断完善的过程。2002年颁布的《行政许可法》既是对行政许可制度的根本性改变，也是对原有的政府执政理念和执政方式的根本变革，倡导了崭新的政府治理理念，提升公民自治的效率和效力。随着电子政务的发展，政府采集、存储、传播信息的范围越来越广，在此过程中不可避免地涉及到国家、政府、商业以及个人隐私保护的问题，因此需要不断寻找政府信息公开与隐私保护的平衡点。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）的发布，明确了信息公开范围、公开的方式和程序。政府发布信息前设有两道前置关卡：对涉及商业秘密、个人隐私的信息公开，要事先征求第三方当事人或权利主体的意见；行政机关需要建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。

第三，重视总体规划。电子政务的建设要统筹规划应用系统建设，以提高应用水平为重点，以政务信息资源开发利用为主线，推动互联互通和信息共享，建立信息共享和业务协同机制。《国家电子政务总体框架》（国信〔2006〕2号）中提到，“十一五”期间电子政务建设要围绕优先支持的业务，以政务信息资源开发利用为主线，以政务信息资源目录体系与交换体系为支撑，兼顾中央和地方的信息需求，统筹规划应用系统建设。《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》（发改高技〔2012〕1202号）围绕“十二五”期间国民经济和社会发展的主要任务，坚持科学规划工程项目，支持跨部门、跨区域业务协同和信息资源共享。到“十二五”末，形成统一完整的国家电子政务网络，基本满足政务应用需要；初步建成共享开放的国家基础信息资源体系，显著提高政务信息的公开程度；基本建成国家网络与信息安全基础设施，网络与信息安全保障作用明显增强。

第四，逐步制定标准规范。电子政务标准对于电子政务建设起到规范和引导的作用。在重视技术标准的同时，也要重视对政务工作的量化研究和管理，并在此基础上对部分政府管理工作项目和环节进行标准化管理。2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号）中提出，要逐步制定电子政务建设所需的标准和规范。要优先制定业务协同、信息共享和网络与信息安全的标准，加快建立健全电子政务标准实施机制。17号文件发布后，国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室共同组建的“电子政务标准化总体组”，初步审查通过了《电子政务标准化指南》并于2003年将试用情况和意见反馈给国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室。自此，电子政务标准化的进程紧锣密鼓地展开了。2014年，国家标准化管理委员会发布的《电子政务标准化指南》（GB/T30850-2014）对电子政务的工程管理、网络建设、信息共享、支撑技术、信息安全进行规范，明确了电子政务标准技术支撑层由网络基础支撑层、应用支撑层组成，信息安全与管理贯穿于各个层面中。基础支撑层位于整个技术体系结构的底层，应用支撑层向电子政务应用层提供所需的各种通用服务。《指南》中也明确了电子政务标准化管理机制，结合电子政务建设的具体实际，充分调动并发挥各有关主管部门和应用部门、地方以及企业的积极性和作用，依靠技术专家的力量，组织、协调各有关方面，共同做好电子政务标准化工作。同时，对电子政务项目管理、项目申报、项目评审和项目实施给出明确要求。

（三）政策发布高密集期（2015-2019年）

这一时期的特点是：依托政务服务一体化平台，深度融入“互联网+”、大数据与人工智能等新兴信息技术，稳步推动数据开放，推进电子政务协同发展。

自党的十八大以来，我国电子政务建设取得了显著成绩。政府对信息化和电子政务的发展高度重视，通过颁布一系列的政策和法律法规为电子政务发展提供了强有力的制度保障。反映在政策文本数量上，此阶段年均政策文件数量显著增加，平均每年8.2份左右，共计41份政策文件，政策针对性也有增强，参与发文的单位数量增多。2016和2018年成为近30年来以来电子政务相关政策出台数量高密度时期。

从2015年开始，大数据、“互联网+”等新兴技术以及社交媒体的迅速发展进一步推动了电子政务发展模式创新。《国务院关于印发〈促进大数据发展行动纲要〉的通知》（国发〔2015〕50号）和《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）等相关政策文件同年度内接连发布。2016年是“十三五”规划开局之年，围绕深化“放管服”改革、政务大数据应用、“互联网+政务服务”、信息和网络安全等重大任务推进。“十三五”阶段是我国信息通信技术变革实现新突破的发轫阶段，是数字红利充分释放的扩展阶段。2016年出台的《国家电子政务“十三五”规划》（国发〔2016〕73号）是“十三五”期间各地区、各部门信息化工作的行动指南。新形势下《国家信息化发展战略纲要》是对《2006-2020年国家信息化发展战略》（中办发〔2006〕11号）进行的调整和发展，成为规范和指导未来1。年国家信息化发展的纲领性文件，是信息化领域规划、政策制定的重要依据。《关于全面推进政务公开工作的意见》（国办发〔2016〕80号）的颁布力在解决现阶段政府信息化中存在公开理念不到位、制度规范不完善、公开实效不理想等问题，为进一步做好当前和今后一个时期政务公开工作做出指导。在网络安全保障方面，《中华人民共和国网络安全法》的出台具有里程碑意义，阐明我国的网络空间主权和国家安全，促进经济社会信息化健康发展。《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发〔2016〕30号）推进更大范围、更深层次，以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务改革。

2018年，《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》（国办发〔2018〕45号）将“互联网+政务服务”作为深化“放管服”改革的关键环节，充分运用信息化手段解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。2019年，《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号）经修订后公布，进一步扩大了政府信息主动公开的范围和深度，明确了政府信息公开与否的界限，完善了依申请公开的程序规定。

在这一阶段，随着大数据、云计算、人工智能等现代新兴信息技术的广泛应用，电子政务与新兴技术深入融合成为国家治理体系和治理能力现代化的重要推动力。这一阶段中央政府制定实施的电子政务政策共计41份，提取主题词按频次排序列示于表3。

将高频主题词进行共词聚类分析得到三个群组，分布呈现了该阶段电子政务政策的五个聚焦点为“数据共享”“大数据”“互联网+”“协同发展”“政务服务信息平台”。

该阶段电子政务政策的着力点为：

第一，数据共享。到“十三五”末，我国要形成国家政务信息资源管理和服务体系，政务数据共享开放及社会大数据融合应用取得突破性进展。《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》（发改高技〔2017〕1449号）中提出，数据共享的建设依托政务内网和政务外网，构建国家政务信息资源共享目录服务系统和标准规范体系，规范数据共享的内容、质量和方式。在纵向上，国家数据共享交换枢纽建成，全面贯通省级数据共享交换枢纽节点，实现重要信息系统通过统一平台进行数据共享交换，提升政务数据共享率。在横向上，地方数据共享交换枢纽建设不断推进，实现国家数据共享交换枢纽与地方数据共享交换枢纽的对接。此外，加强全国政务信息共享网站建设，汇聚政务信息，监测数据共享情况，加强政务数据关联分析利用。

第二，大数据。国家“十三五”规划明确提出“实施国家大数据战略”，将大数据作为基础性战略资源，加快推动数据资源共享开放和开发应用。2015年，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号），明确提出立足我国国情和现实需要，2017年年底前形成跨部门数据资源共享共用格局，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提高社会治理的精准性和有效性，2018年年底前建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗等十几个重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放。同时，在公用事业、健康医疗、减灾救灾、消费维权、社区服务等多个领域全面推广大数据应用，利用大数据洞察民生需求，丰富服务内容，推动公共服务向基层延伸。2016年，工业和信息化部印发《大数据产业发展规划（2016-2020年）》（工信部规〔2016〕412号），提出促进行业大数据应用发展，推动重点行业大数据应用，促进跨行业大数据融合创新，强化社会治理和公共服务大数据应用，推动大数据与各行业领域的融合发展。

第三，“互联网+”。无论是公共服务还是社会治理，数据都是“互联网+”的关键，促进“互联网+”与大数据紧密结合至关重要。《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）的印发，推进解决了近些年来的政务数据共享问题，也为落实“互联网+政务服务”和“互联网+监管”提供基础数据平台支撑。2016年9月，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号），强调将把互联网的创新成果与创新创业、协同制造、现代农业、智慧能源、普惠金融、益民服务、交通等经济社会各领域深度融合，夯实网络、应用、产业和安全基础，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。2017年，《关于全国互联网政务服务平台检查情况的通报》（国办函〔2017〕115号）针对办事入口不统一、政务信息不共享、事项上网不同步等突出问题，从建设方式、技术架构、服务事项、共享设计、业务协同等多维度，全方位引导“互联网+政务服务”体系建设标准化和规范化。

第四，坚持协同发展。电子政务的协同发展要做好各地区、各层级、各部门政务服务的推进，增强协作配合和工作联动。《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）中提出，要坚持协同发展，加强协作配合和工作联动，明确责任分工，实现跨地区、跨层级、跨部门整体推进，做好制度衔接，为“互联网+政务服务”提供制度和机制保障。

第五，政务服务平台建设。全国一体化在线政务平台的建设不断加快，政务服务线上线下融合互通，使得服务效能大幅提升，为持续推进“放管服”改革，推动政府治理现代化提供强有力支撑。《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）提出，到2020年底前，国家政务服务平台功能进一步强化，各省和国务院部门政务服务平台与国家政务服务平台应接尽接、政务服务事项应上尽上，全国一体化在线政务服务平台标准规范体系、安全保障体系和运营管理体系不断完善，国务院部门数据实现共享，满足地方普遍性政务需求，“一网通办”能力显著增强，全国一体化在线政务服务平台基本建成。

总体而言，2015-2019年这一阶段电子政务建设主要关注依托政务服务一体化平台，深度融入“互联网+”、大数据与人工智能等新兴信息技术，稳步推动数据开放，推进电子政务协同发展。

（四）政策发展新时期（2020年起始）

进入2020年以来，数据资产建设成为中心议题。

2020年以前出台的很多电子政务中央政策文件的规划时间都是以2020年为规划目标年份。2006年出台的《2006-2020年国家信息化发展战略》中提出我国信息化发展的战略目标是到2020年，综合信息基础设施基本普及，信息技术自主创新能力显著增强，信息产业结构全面优化，国家信息安全保障水平大幅提高，国民经济和社会信息化取得明显成效。2016年，《国家信息化发展战略纲要》根据新形势对《2006-2020年国家信息化发展战略》进行调整和发展，是规范和指导未来1。年国家信息化发展的纲领性文件，是信息化领域规划、政策制定的重要依据。同年出台的《关于全面推进政务公开工作的意见》中提出到2020年，政务公开工作总体迈上新台阶，依法积极实行政务公开负面清单制度，公开内容覆盖权力运行全流程，政务服务全过程。同年，国务院印发的《“十三五”国家信息化规划》中提出，到2020年，“数字中国”建设取得显著成效，信息化发展水平大幅跃升，信息化能力跻身国际前列，具有国际竞争力、安全可控的信息产业生态体系基本建立。

随着信息经济发展，以大数据为代表的信息资源正在朝着生产要素的形态演进。2014年，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议时指出，“网络信息是跨国界流动的，信息流引领技术流、资金流、人才流，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富”。2017年，习近平总书记再次强调，“在互联网经济时代，数据是新的生产要素，要构建以数据为关键要素的数字经济”。数据已和其他要素共同融入经济价值创造过程之中，对生产力发展具有广泛影响。在2020年的《政府工作报告》中，李克强总理提出推进要素市场化配置改革，培育技术和数据市场，激活各类要素潜能。

2020年3月30日，中央第一份关于要素市场化配置的文件《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，明确将数据作为一种新型生产要素写入文件，加快培育数据要素市场。该《意见》指出，推进政府数据开放共享不断，要优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单；提升社会数据资源价值。培育数字经济新产业、新业态和新模式，支持构建农业、工业、交通、教育、安防，城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景；加强数据资源整合和安全保护。探索建立统一规范的数据管理制度，提高数据质量和规范性，丰富数据产品。

同时，标准化建设也进入了新的阶段。2014年，《电子政务标准化指南》的推出为该时期我国电子政务基础设施和技术实现提供标准和规范，并为电子政务项目建设和管理的实施与操作指出了明确的方向。数据资产时代的来临，对政府电子政务服务能力要求更高，需要新的标准化文件指导具体建设，规避障碍。《国家电子政务标准体系建设指南》（市监标技〔2020〕63号）于2020年由市场监管总局办公厅、国务院办公厅电子政务办公室、工业和信息化部等六部门联合发布，构建了电子政务标准体系，规范了总体标准、基础设施标准、数据标准、业务标准等七项标准。新标准进一步细化各类标准的定义，对政府政务数据管理能力、业务管理能力以及服务能力提出了更高的要求。

四、研究结论与讨论

通过共词分析和聚类分析方法对20世纪90年代以来的电子政务政策变迁规律和趋势进行研究，反映出政策变迁的特点和方向。我国电子政务发展速度较快，每个阶段的政策聚焦点会在前一个阶段基础上发生变化，政策变迁具有很强的连贯性和承接性。深入剖析国内电子政务政策发展的具体路径对于推动政府信息化建设以及国家治理能力和治理体系现代化建设具有重要意义。

（一）研究结论

1.电子政务政策的发文数量呈现逐年增长的趋势

由图2可以看出，我国电子政务政策的发文数量占比呈现逐年增长的趋势，应用导向阶段的文件数量共计14份，占比12.96%，一体化发展阶段的文件数量共计52份，占比49.1%，创新突破阶段的文件数量共计54份，占比50%。2001年之前，电子政务政策数量在不超过15%的范围内存在递增趋势，2002年政策数量出现了翻倍猛增的现象，2012年与2016年电子政务政策数量均表现出幅度较大的增长。总体来说，1992-2020年的电子政务政策数量分布偏向线性递增趋势，政策数量在20世纪90年代增速较平稳，进入21世纪政策数量增长幅度加大，波动幅度较大。

政策发文量的逐年增长不仅显示出政府对于电子政务重视度在不断提升，更体现了我国政府治理理念的更新和治理方式的改革。迈入21世纪，我国电子政务的发展由针对政府内部办公层面的技术实现和基础业务应用逐渐转向专业化、制度化、规范化的信息化政府建设。随着信息技术的快速发展，电子政务建设也紧跟时代的步伐，提出“互联网+”“大数据治理”等目标，逐步实现政府移动化办公、政务服务一体化。一方面，电子政务改变了政府行政方式，加快促进我国行政体制改革；另一方面，在线服务方式和一体化办公进一步促进了政府的开放和透明。

2.电子政务政策的高频关键词变化关联性和承接性较强

电子政务政策的变迁过程体现了政府政策理念的演变逻辑。通过上文的共词分析和聚类分析的可视化图像，可以观测每个阶段电子政务政策的主题词变化。从探索起步阶段的电子政务政策的关键词和特征来看，“建设”“信息”“网络”“技术”“应用”等词成为这一阶段的高频主题词，电子政务在本阶段的发展呈现出应用为导向，网络技术为依托，基础设施建设为具体路径的特征，主要采取的政策工具以政府的规划与法律法规为主。

与第一阶段相比，“信息”“建设”“网络”“应用”等仍为高频词，经计算得到与第一阶段高频主题词的网络关联度为1，表明之间关联性十分密切。但不同于第一阶段的是，第二阶段的高频主题词中新增了“规范”“标准”“框架”“业务”“共享”等词，可见第二阶段电子政务的发展围绕着信息共享、标准规范、框架规划等方面进行建设，网络空间的共享共通理念在电子政务政策体系中不断推进。在第三阶段，“信息”“项目”“应用”等词的频率依然较高，而“数据”“大数据”“政务服务平台”“互联网+”“创新”等词成为这一阶段的高频主题词。在政策工具方面，除标准规范、许可外，评估等相对低介入度的政策工具也被纳入其中。这一阶段的电子政务发展具有鲜明的时代特征，呈现出一体化趋势，数据治理、大数据治理成为国家战略规划的一部分，“互联网+政务服务”逐渐兴起。第四阶段将2020年作为起始年份，这一阶段的关键词为“数据要素”“资产化”等，数据要素价值有待全面提升。

3.电子政务政策聚焦点转变阶段性特征明显

根据不同阶段电子政务发展中出现问题的多样性以及实证研究结果可以发现，电子政务政策聚焦点变迁呈现出阶段性特征，且各阶段发展方向明确，不同阶段聚焦点的转换与技术的发展、改革的推进紧密相关（参见图3）。

第一阶段（1992-2001年）的四个聚焦点，分别为信息安全、网络建设、基础设施、业务应用。这一阶段，互联网环境及基础设施的搭建完成不仅为中国互联网的商业化做好铺垫，也为我国电子政务发展创造了良好的基础。在起步阶段，我国将电子政务发展的重点聚焦于基础设施和网络建设层面，并注重维护信息安全。2001年，国务院信息化工作办公室成立，全国网站建设范围已延伸到乡镇级政府，并开始通过政府网站向社会发布信息，部分地区初步尝试提供在线服务，政府专网、业务系统建设逐步铺开。全国网站建设范围已延伸到乡镇级政府，并开始通过政府网站向社会发布信息。

第二阶段（2002-2014年）的政策聚焦点转变为法律法规、总体框架规划、信息共享、标准规范，反映了对电子政务发展中出现问题进行制度性和规范性安排，优化了发展环境，为政府信息化建设提供了标准和方向，也为下一阶段政府转型、行政体制的改革优化了发展环境。

第三阶段（2015-2019年）的政策聚焦点为数据共享、政务服务信息平台建设、协同发展、大数据治理、互联网+、云计算。这一时期的技术革新为电子政务的深入发展带来了活力和机遇，电子政务的发展由碎片化向一体化方向转变，由业务上网向服务上网转变，促进了政府职能转变，推动了国家治理现代化。

由于2020年上半年仅出台了一部电子政务中央政策文件，而2020年是第四阶段的起始年份，因此本文将前三个阶段我国电子政务政策文献的主题词聚类结果进行比较分析。综合上述研究发现，中国电子政务政策的核心主题涉及4个方面，一是技术建设，二是规范标准，三是信息化，四是顶层设计。信息化建设是贯穿三个阶段的重要主题。结合上文的实证分析来看，信息化建设经历了从第一阶段重视信息发布及利用、信息安全，到第二阶段的信息共享，再到第三阶段依托“互联网+”、大数据、人工智能等新技术建设政务服务信息平台。在技术建设方面，从第一阶段的基础设施建设、网络建设到第三阶段的大数据治理、云计算等新兴技术的建设，具有鲜明的时代特征。标准规范方面不断完善，法律法规和标准规范的相继出台规范了对电子政务、工程技术、电子文件、公共平台、信息公开、“互联网+政务服务”等领域的管理。顶层设计方面从第一阶段强调信息化、政府系统规划，到第二阶段强调统筹协调，注重电子政务框架建设、长期规划，再到第三阶段的专项性规划、阶段性规划以及战略性规划。

（二）结语

20世纪90年代来的电子政务政策具有较好的一致性、承接性和明显的阶段特征。中国电子政务经历了从业务上网到服务上网的演进过程。初期阶段的电子政务政策主题聚焦范围较广，适应了当时电子政务探索起步阶段的任务与形势。进入21世纪之后，技术创新建设与政务服务建设共进，使得这一阶段的政策颁布量较上一阶段更为频繁，电子政务工作的政策聚焦点发生变化。从政策工具的角度而言，能力建设始终发挥着重要作用，表明了电子政务体制机制创新的活力，反映了进入21世纪之后我国电子政务政策趋于多样的总体特征。

电子政务政策体系的继续完善离不开信息化发展的推动、标准规范的进一步完善以及“互联网+”、大数据、人工智能等新兴技术的应用，形成互联互通又有效配合的治理局面。电子政务的发展遵循了从碎片化向一体化发展转变，从信息发布向信息共享转变，从业务上网向服务上网转变的变迁逻辑。通过回顾中国电子政务政策发展的历程和演进逻辑，剖析中国电子政务政策的发展新路径，有助于政府以电子政务为依托解决治理现代化和政府信息化过程中的诸多问题。中国电子政务的发展将顺应时代潮流，深入推进“放管服”改革，深化简政放权，推动政府治理现代化，保证“互联网+政务服务”更实更优。

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作者简介：朱琳，女，博士，吉林长春人，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，研究方向为电子政务、数据治理、智慧城市、科技政策等。刘雨欣，女，辽宁大连人，华东理工大学社会与公共管理学院公共管理系学生，研究方向为电子政务。顾文清，女，河南商丘人，华东理工大学社会与公共管理学院公共管理系学生，研究方向为电子政务。

作者： 华东理工大学社会与公共管理学院 朱琳 刘雨欣 顾文清  来源： 《电子政务》