事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量，其主体是典型的公共服务行业。一般情况下国家会对事业单位予以财政补助，根据补助额度的不同，事业单位可分为全额拨款事业单位，如学校等；差额拨款事业单位，如医院等。但也有经费自筹的事业单位，主要从事生产经营活动，是国家不拨款的事业单位。

　　目前，我市事业单位总数有6000多个，全市事业单位编制总数有10万余名，主要分布在文教科卫、基础设施、社会管理等领域。作为向全社会提供基本公共服务的载体和平台，事业单位在促进我市经济社会事业发展等方面起着重要作用。但随着经济社会的不断发展，面对新形势新要求，现行的事业单位管理体制存在的弊端日益显现，社会事业发展相对滞后。过去一段时间，我市在事业单位改革方面进行了积极的探索，进一步加大了事业单位改革的步伐。

　　一是扎实开展了事业单位改革调研工作。近年来，我市对事业单位改革进行了一系列探索，以规范、发展、搞活为宏观指导，对全市事业单位基本情况进行了全面调查摸底，采取了先易后难、分步实施、逐步推进的办法，扎扎实实推进改革，取得了阶段性成果。制定出台了我市事业单位改革的一些具体实施意见和配套办法，进一步明确了机构设置调整、国有资产处置、人员分流、社会保障等改革措施，积极稳妥地组织实施，为稳步推进我市事业单位改革提供了制度保障。

　　二是积极探索了重点领域的事业单位改革。不断创新事业单位管理体制，进行了“政事分开、管办分离”的试点，明确了事业法人地位，事业单位作为党政机构附属物的问题正在逐步得到解决。通过整合资源，采取“撤、并、转”的调整办法，合理调整优化了事业单位布局结构。近年来，已撤并市直事业单位44家，分流人员1200多名。先后完成了10多所大中专学校的合并升级，调整了我市大专院校的布局。积极探索经营性资产的剥离改制，完成了多家政府开办的经营性宾馆、建筑设计院所的转企改制工作。积极探索医院管理体制改革，初步构建了县乡村（社区）基层卫生服务体系。

　　三是逐步深化了事业单位人事制度改革。积极推行合同聘用制，开始实现由固定用人向合同用人的转变。规范了事业单位公开招聘，把住了人员进口关，提高了新进人员的整体素质。新进人员中具有大学本科以上学历的超过70％，具有研究生以上学历的超过30％。目前，全市除参照公务员法管理的人员外，事业单位职工己全员签订了聘用合同，逐步实现由身份管理向岗位管理的转变，全面推行岗位设置已经作为我市事业单位人事制度改革的重头戏。

　　四是稳步推进了事业单位社会保障制度改革。事业单位社会保险五个主要险种己覆盖全部事业单位。工伤保险社会统筹、基本医疗保险范围、基本养老保险制度改革已逐步扩大到本市行政区域内的自收自支事业单位。

　　五是切实规范了事业单位财政投入和人员编制总量控制。加强了事业单位公用经费定额管理，加大了财政支出评审力度；按照“总量控制、动态管理”的思路，对市县事业编制配备、审批和使用制度进行改革，开始实行市县事业编制由“省定总额、市县分配使用、每三年核定一次”的管理制度。

　　我市事业单位改革虽然取得了一些成效，但事业单位的改革仍显滞后，一些事业单位还存在功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱等诸多问题，已到了非改革不可的时候了。概括起来存在以下5个方面的问题：

　　第一，管理体制不顺。政府部门管理、控制、包办应由事业单位行使的职能，事业单位承担了应由政府机关行使的监督管理、行政执法等职能。由于体制问题至今没有理顺，行政权力事业化、事业权力利益化，许多事业单位作为党政机关附属物，法人实体的地位仍然不到位，政事不分，职责混淆，你耕我的地、我种你的田的现象仍然十分普遍。

　　第二，管理模式单一。仍然习惯于沿用管理党政机关的办法来管理事业单位，对事业单位的机构规模、服务数量、服务质量、资源占用使用情况等缺乏明确要求与问责，不考虑事业单位的不同性质和不同特点，千篇一律，机械照搬，严重束缚了事业单位的手脚，阻碍了事业单位的发展。

　　第三，管理机制僵化。条块分割，重复设置，资源浪费，缺乏自我调节、自动循环的系统，是传统体制的突出弊端。科研、检测、培训等事业机构重复设置，内部运行机制不畅，管人与管事脱节，竞争机制和激励机制不健全，优秀人才脱颖而出的环境和氛围还没有真正形成，难以适应目前市场经济的需要。

　　第四，机构臃肿，人浮于事。事业单位大量超编进人，已是“冰冻三尺，非一日之寒”。事业单位人员增长过快的一个重要原因就是进人随意性大，制度改革滞后，缺少防护栏。中央提出了“公开招聘制度将于2012年实现全覆盖”的目标，但目前由于就业紧张，许多事业单位从未进行过公开招聘，政策性、照顾性安置占用了宝贵的人员编制资源，一旦有了编制指标就悄悄内部解决了，哪里还顾得上“公开招聘”，有的单位已多年未进过大学生毕业生。

　　第五，财政负担沉重。吃皇粮人数越来越多，所谓“推向市场”就是在“包干责任制”下，政府往往只按事先确定的数额给予定额拨款（以“人头费”为主），事业单位的经费缺口全靠自筹解决。由于政府经费供给不足加之“市场化”引发的强烈创收动机，一些事业单位利用职权或公益地位，偏离公益目标、降低服务标准，市场化、商业化的倾向明显，任意增加管理环节、增设收费项目、提高收费标准行为时有发生。事业“绩效”应有的内涵和标准均被严重异化、扭曲。

　　上述问题的存在，严重影响和制约着事业单位的生存和发展，迫切需要改革，但改革过于迟缓、难以到位，原因在于：

　　（一）缺乏系统指导。改革所涉及的配套的政策法规没有出台，在改革过程中遇到诸如养老保险、落聘人员安置等问题时，找不到可操作的政策依据。

　　（二）缺乏科学分类。事业单位范围广、专业复杂，行政化趋势严重，与党政机关、国有企业的实际边界并不明确。如果按照公共服务的定位看，事业单位从事行政执法和经营服务俱是“站错了队”，“政事不分”、“事企不分”势必带来管理混乱。若不对事业单位进行科学分类，改革将很难推行。

　　（三）缺乏改革氛围。事业单位改革事关单位职工的切身利益，如果不能建立一个有效的制度激励机制，发挥事业单位员工的积极性，将会造成公共服务质量和效率的大幅度下降，对政府的公信力造成很大的损伤。因此事业单位改革既要有紧迫性，又要稳步推进。

　　（四）缺乏有效措施。社会保险制度的缺失是推行改革的“瓶颈”，分流人员安置困难是实施改革的“壁垒”，直接影响到事业单位人事制度改革的推进和社会稳定。

　　事业单位的发展，其根本出路就在于改革。分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。我们要秉着既积极又稳妥的方针，循序渐进、有条不紊地推动事业单位改革朝着健康的方向发展。

　　第一，明确原则，统筹规划。我们要坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。事业单位的改革涉及面广，情况复杂，要做到有条不紊、循序渐进地向前推进，就必须进行统筹规划、全面安排。没有规划指导的改革，将是盲目的、不自觉的和不清醒的，不可能取得成功。

　　一是要改革管理体制。首先，要合理界定职责范围。政事分开牵涉到事业单位与政府的责权划分，核心是改革管理体制，理顺政府与事业单位的关系，重新界定政府与事业单位职责范围，划清政府与事业单位之间的权力边界，理顺双方关系，使权责清晰，切实解决职能交叉问题。其次，要不断创新管理方式。行政主管部门要加快职能转变，下放权限，减少对事业单位的微观管理和直接管理，分清决策权和执行权、生产权，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效形式，逐步取消行政级别。

　　二是要强化公益属性。事业单位因其公益性的组织属性而显示出与政府、企业不同的鲜明特点。与企业相比，事业单位有较强的公益性，为广大人民群众提供公共服务产品，并且具有一定的垄断性和强制性。事业单位介乎于政府与社会之间，是政府的支撑和延伸，是替代政府为社会和公民服务的，机构、职能、运行方式都要分开。市场作用是有局限的，对公共服务的改革不能过度市场化，不能弱化政府的公共服务功能，公共服务的提供不能都推给市场，要强化政府责任。事业单位改革要有利于进一步增强政府公共服务，通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。要不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量，按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求和、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。要改革政府提供公共服务的方式，改革和完善财政支持方式，建立和完善现代公共财政体制。加大政府对公共服务领域投入和财政转移支付的力度，按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，提高财政公共服务资金的效用。

　　三是要明确目标要求。事业单位改革的要求，概括起来就是十六个字，即“精简冗员、鼓励竞争、促进流动、提升素质”。所谓精简冗员，是指适当地精简机构、分流人员，积极开展“瘦身”运动；所谓鼓励竞争，是指要真正把竞争机制引入进来，使事业单位的各类人员能普遍增强紧迫感和危机意识，在竞争中促进人才成长；所谓促进流动，是指积极推动事业单位员工内外流动，让他们在合理有序地流动中找到自己的最佳位置，实现人生的价值；所谓提升素质，是指通过制度改革与创新，推动队伍建设，整体提高人才队伍的综合素质，不断增强人才竞争力。中央要求，在今后五到十年内，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

　　第二，分类指导，分步实施。事业单位的改革涉及到众多领域和行业，个性差异很大，必须区别不同情况采取不同措施分类推进，做到分类指导、分步实施。一是重在分类科学合理。要深刻领会按职能分类的内涵、标准及其范围，充分把握承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别的不同区别方法，做到分类准确，定位科学，划分合理，操作可行。二是重在拓宽分类改革思路。改革思路要体现“三个转变”，即由政府大包大揽向政府主导、政府主办、政府鼓励取向转变；由政企不分、政事不分向管办分离、政事分开转变；由组织管理向法人治理结构转变。三是重在体制机制突破。按照分类改革要求，通过撤并或者整合，实现管理主体、机制编制类别、组织形式、经费供给等四个回归，让属行政的逐步归行政，属市场的归市场，属社会的归社会，优化资源配置。四是重在公益服务提升。要充分认识三个新走向，即提升公益服务属性，职能整合由分散走向集中；提升公益服务体制优势，机构编制由臃肿走向精干；提升公益服务社会责任，政府投入由一元走向多元。五是重在政策综合配套。要在转制过渡政策、社会保险政策、财税支持政策、人事和劳动分配制度改革政策等方面为分类推进事业单位改革提供政策保障，并充分认识和把握好这些改革政策，以确保改革的规范性、有序性、稳定性和彻底性。

　　三是财政全额拨款、财政适当补贴、政府购买服务三结合。比如在市政设施维护、绿化养护、环卫保洁、垃圾清运、公厕保洁管理可以实行政府购买服务。

　　四是对公益性设施不建事业机构不核事业编制，委托企业经营管理集团运营。主管部门通过增设一个内设科室来负责日常监督，确保其公益性职能的实现。

　　第三，突出重点，抓住关键。需要把握的重点是三个方面：一是聘用制度，以解决人员能进不能出的问题。聘用制度改革是事业单位用人制度的根本性变革，所涉及的面广人多，是对传统用人制度的彻底否定、人们传统观念的巨大冲击。从某种意义上讲，当前事业单位人事制度改革的成效大小，就取决于正在全面推行的事业单位岗位设置的成功与否。二是分配制度，以解决待遇能高不能低的问题。分配制度改革是盘活资源、激活人才、调动积极性的重要举措。三是争议仲裁制度，以解决监督不力的问题。必须突出重点、抓住关键。在行业上要重点抓好科教文卫，在制度上要重点抓好聘用制度、分配制度和分流安置制度，在人员上要重点抓好专业技术人员和分流人员。

　　第四，整体推进，配套进行。事业单位改革是一项系统的社会工程，需要前后连续、内外配套、相互衔接、彼此促进，涉及到管理体制、机构编制、工资分配、社会保障等诸多方面。具体来讲，要做到三个配套：

　　一是要与管理体制改革配套。事业单位改革的前提是提高公共服务的质量和效率，重点是完善事业单位的内部治理结构，进行内部管理改革和对事业单位有效监督及绩效评价体系的改革，强化政府执行力。首先，要建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。其次，要激活事业单位制度活水。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。再次，要加强对事业单位的有效监管。有些特殊的公共服务项目的收费，改革的路径是要通过收支两条线纳入预算管理，使那些有收费和罚款的公共机构根本没有设立小金库或侵吞公共资源以“自肥”的机会。生产经营类事业单位改企转制后，要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。要转变管理机制，逐步与原行政主管部门脱钩，由履行国有资产出资人职责的机构负责。为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为5年。在过渡期内，对转制单位给予适当保留的优惠政策，原有正常事业费继续拨付。

　　二是要与人才市场水准配套。要坚持信息公开、过程公开、结果公开，只有“公开”才能实现公平公正，通过公开、竞争、择优，建立符合事业单位特点的新进人员选拔聘用机制。必须把维护公平正义的原则落实到公开招聘的各个环节，坚决杜绝“内部招聘”、“人情招聘”和内定名单、设置歧视性条件、试题泄密、考场舞弊等各种违法违规事件，严格执行回避制度、保密制度、集体决策制度，坚持打击事业单位公开招聘中的各种现象，严肃查处各种违法违纪行为。但对于急需引进的高层次人才、紧缺人才，公开的评审、答辩等直接考核的办法也许更恰当。

　　三是要与社会保障进程配套。要建立政府投入保障机制。公益性事业单位经过改革继续保留的，政府投入应予以保障。要完善事业单位养老、医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保障体系。要落实“因事设岗，以岗定酬”的原则，“岗变薪变”，相应调整岗位工资、福利待遇。要坚持以人为本，积极推进改革，按照“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，积极稳妥处理人员分流安置，妥善保证平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。

　　第五，积极稳妥，稳中求进。要充分认识事业单位改革的长期性、艰巨性和复杂性，切不可操之过急。要正确处理好改革、发展与稳定的关系，既要积极又要稳妥。坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的方针，注意把握节奏，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”。目前，我国社会保障制度尚不健全，在和谐社会的大背景下，事业单位改革不能当成“甩包袱”。对未聘人员的安置要坚持以内部消化为主、多种渠道安置、不能简单推向社会的原则，根据未聘人员的实际情况，采取转岗培训、自谋职业、托管、内部待聘等方式给予妥善安置，积极为未聘人员提供上岗机会，并保证其基本生活。同时，在解决养老、失业等社会保障问题的基础上，逐步探索扩大社会接纳的渠道和办法。