1、城镇规模迅速扩张，城镇化速度逐步加快。一是建制镇数量不断增加。建国初期，全市建制镇仅有13个， 1983年发展到21个，33年之间总共才增加8个。1984年，全市掀起乡改镇，建制镇迅速发展。目前全市小城镇数量已增加到104个，20年增加了83个。二是小城镇规模迅速扩张。2003年，全市建制镇建成区总面积达到154.3平方公里，比1998年的125.49平方公里增长了18.81%。三是人口城镇化的速度加快，支撑全市城市化的作用力不断增强。2002年，全市建制镇镇区人口总数为95.5万，比1998年的74.22万增长了28.12%，平均每年增加6.4个百分点；剔除城关镇后的建制镇镇区人口为50.96万，占全部城镇人口的32%。2002年全市建制镇镇区人口占全市总人口的比率为16%，在全市30%的城市化率中占据了“半壁江山”。全市104个建制镇中，沅水流域占3/5，澧水流域占2/5，每个建制镇平均覆盖175平方公里国土，有5.73万人口，分布比较合理。新安、合口、蒋家嘴、漆河等一批建制镇建成区面积都在2平方公里以上，常住人口2万左右，市场繁荣，管理有序，对周边乡村人流、物流的聚集和辐射力不断增强。

　　2、城建投入不断增加，城镇功能逐步完善。全市各建制镇党委、政府千方百计筹措城建资金，不断加大城镇基础投入，城镇扩容提质步伐进一步加快。2003年，全市建制镇累计投入25亿多元，比2002年的16.8亿元增长了50%。近5年来建制镇基础设施的投入接近建国初期到1998年近50年的投资总。2003年，各区县(市)委、政府认真贯彻落实市委、市政府为民办实事工作部署，将各区县（市）城关镇区小街小巷综合整治作为城镇建设管理的“民心工程”来抓，澧县、石门、临澧、安乡、桃源、汉寿、津市等七个县（市）共完成小街小巷综合整治项目134项，累计投入资金1.15亿元，通过大投入、大建设，全市建制镇面貌焕然一新。一是基础设施更加完善。2002年，全市建制镇人均道路面积达到10.74平方米，比1998年的7.89平方米增长了32.3%。统计显示，列入检查的27个建制镇年均硬化城镇道路面积36万平方米，比建镇时增长了2倍；自来水普及率达92.5%，用电普及率达100%，分别比1998年提高了12.6和3个百分点。二是居住环境明显改善。目前全市建制镇人均公共建筑面积5.89平方米，比1998年的4.11平方米增长了43.3%；人均居住面积22.64平方米，比1998年增长了34.2%；垃圾处理率达到87.6%，比1998年提高了近20个百分点。各县(市)城关镇园林意识进一步增强，绿化水平逐年提高。安乡县大力推进庭院绿化，一批单位步入省、市级园林式单位行列；津市市确定了创建国家园林城市的工作目标。各建制镇也开始重视环境建设，不断加大镇区绿化工作力度。列入检查的27个建制镇绿地面积总计316万平方米，比建镇时增长了29倍，绿化覆盖率达21.1%。三是公益事业全面发展。据省社科院公共管理所和市城调队对我市建制镇发展的调查统计，2003年建制镇平均拥有医疗机构2.5家、文化设施10个、学校4所、客运线路5.7条、客运线路里程750公里，千人拥有医务人员7.7名，均比建镇时增加了1至2倍，能够基本满足当地居民的就医、就学、文化和出行需求。

　　3、城镇产业趋大趋强，财政效益逐渐提高。各建制镇在加快城镇基础设施建设、改善投资环境的基础上，不断加大招商引资力度，用心培植民营企业，涌现了不少优势明显、前景看好、独具产业特色的新型集镇。目前，以太子庙、灌溪、蔡家岗、合口、盘塘等建制镇为代表，形成了工业产业渐成气候的“工业镇”；以桃花源、夹山、壶瓶山、黄山头等建制镇为代表，形成了旅游优势明显的“旅游镇”；以黄土店、陬市、漆河、皂市、复兴厂等建制镇为代表，形成了区位优势突出、人流物流集中的“工贸镇”和“边贸镇”；以蒋家嘴(具备旅游、工业优势)、新安(具备工贸、交通优势)等建制镇为代表，形成了一批同时具备多种特色的综合型城镇。城镇的产业发展，为全市经济的快速增长奠定了基础。据统计，2002年全市建制镇完成GDP234.97亿元，比1998年增长16.4%，平均每个镇实现GDP2.16亿元，为建镇时的3.6倍，与规模相当的行政乡比较，为其平均值1.43亿元的1.5倍；平均每个镇实现财税收入769.3万元，为建镇时198.6万元的3.9倍，与规模相当的行政乡比较，为其平均值380.3万元的2倍；其中，建制镇镇区创造的财税收入约占全镇财税收入总额的一半，镇区人均财税贡献为农业人口的2倍左右。新安、蔡家岗、蒋家嘴每年工业企业税收都超过2000万元，成为当地经济的重要支柱。

　　4、城镇管理不断加强，镇容镇貌明显改观。2003年，全市各建制镇以卫生秩序、停车秩序、市场秩序“三大秩序”治理为重点，竞相开展文明镇、卫生镇创建活动，城镇管理水平大大提高。特别是207、319国道沿线各建制镇，认真开展“百里文明走廊”创建活动，建队伍、建站场、建市场，拆除违章建筑，整治马路市场，规范交通秩序，“脏、乱、差”治理逐步深入，国道更加安全畅通，镇容面貌日新月异。蒋家嘴、太子庙、桃花源、茶庵铺、祝丰镇等建制镇采取“政府引导，市场运作”方式，自主组建民营保洁服务公司，城镇日常卫生保洁等老大难问题随之迎刃而解。夹山、复兴厂、黄山头、蒋家嘴等建制镇日常卫生管理到位，市场管理规范，车辆停靠有序，常抓不懈的管理机制初步形成。

　　1、城镇发展重点不突出。城镇数量过多，且大部分水平低下，没有形成整合有力的城镇体系。一是部分建制镇人口规模偏小，城镇化水平偏低。全市104个小城镇中，镇区人口在5000人以下的有63个，占2/3弱，其中3000人以下的有44个，占42.7%；特别是有11个建制镇镇区人口在1000人以下；有32个建制镇城镇化水平不到10%。二是部分建制镇建成区面积狭小，载荷能力低下，根本不能发挥城镇应有的资源整合功能，造成各种社会资源的严重浪费。据初步统计，全市有15个建制镇镇区建成面积仅在0.2平方公里左右，最小的只有0.06平方公里，一般也就是沿公路展开宽200米、长300米的狭小区间。三是部分建制镇投资额度和城建力度受经济制约基本停滞。目前我市小城镇由于原有基础不同，发展快慢不一，已逐步出现较为严重的差异性和不平衡性，且差距越来越明显。太子庙、新安、灌溪、蔡家岗、蒋家嘴等一批强势小城镇，近几年来大力发展城镇经济，每年投入城建资金达几百万元乃至上千万元，不仅使城镇面貌日新月异，而且获得了可观收益，已经逐步步入投资—收益—再投资的良性发展轨道。而全市有近1/3的小城镇多年来没有新的投资启动，随着人口的逐步聚集和原有基础设施的老化，其城镇功能逐渐弱化，相当一部分建制镇仍沿袭多年前的“一条路、两排房、房后垃圾场”的格局，居民生活环境与农村差距不大，甚至还赶不上有些发展较快的农村集镇。四是部分建制镇产业支撑不强或根本没有产业支撑。综观全市较为兴旺发达的强势城镇，或以工贸兴镇，或以旅游兴镇，或以交通兴镇，都能找到一个或几个强有力的支撑点，从而为城镇发展提供长久动力。但我市目前部分弱小城镇工业基本停滞不前，甚至随着镇办企业的破产转轨而萎缩，城镇建设基本荒废。这些小城镇经济转型十分缓慢，传统农业生产仍然占据主导位置。目前全市约有一半左右的小城镇农业产值占据其总产值的2/3以上，二、三产业发展十分缓慢，支撑小城镇未来发展的力量较为弱小。少数建制镇由于自身吸纳力不强，正在随着周边强势镇的兴起而逐步萎缩。

　　2、城镇规划水平不高。一是规划修编滞后。在年度考核中，大部分城镇都能拿出本镇规划，但大多比较老旧，有的甚至是上世纪80年代的，规划没有“变化”快，规划没有建设快，跟不上城镇发展速度，有些城镇早已突破了原规划的范围，而且一些新生事物也在规划中找不到位置，功能分区随时日变化出现严重偏颇。有的城镇包括一些较好的镇，原有规划业已失效，却没有修编新的规划，导致出现“规划真空”。二是规划管理不严。部分建制镇领导规划意识淡薄，把规划看成软性规划而不是刚性规划，规划实施缺乏监督机制和约束机制，随意性大，违背规划、超越规划现象比较严重，这就浪费了城镇资源，破坏了城镇生态环境。三是规划编制不合理。有的城镇规划编制粗糙，缺乏创意，起不到指导城镇发展的实际作用；有的规划脱离自然条件和现实基础，贪大求洋、华而不实；有的规划人为因素大，有的甚至是一届班子搞一套规划，变化无常，指导性差。

　　3、行政体制亟待改革。一方面是区划问题。众所周知，县、乡(镇)是我国目前基层行政管理的基本层级，城镇政府对所辖地域内的、经济、文化活动实施行政管理。政府所在地也就理所当然地成了该区域内的、经济、文化中心。而每一个城镇究竟能管辖和辐射多大的地理区域范围，全然由上级政府以行政方式切块，而不是以市场经济方式给予界定。行政方式带有浓烈的平均分配意识，这样就使得一批强势镇的城镇化扩容空间愈来愈窄，而一些弱势镇又出现小马拉大车的境况。区划的不合理直接带来三大影响：一是使经济区域内各方优势不能互补，不利于资源的整合开发，城镇产业难以做大做强；二是造成城镇基础设施和产业的重复建设；三是浪费大量行政运行成本。另一方面是财税资源分配问题。目前全市各区县(市)对小城镇建设都积极予以支持，但力度有大有小，特别是在土地出让这一块，有的城镇通过多方投入带动土地升值，但其出让收益几乎全部被上收，地方得利不大，挫伤了地方的城建积极性。有的在这一方面做得很好，带动城镇工作不断迈上台阶。如澧县复兴厂镇，这几年县里将其土地出让金的大部分返给镇里，镇里将资金又投到城镇建设上，推动了城镇面貌的快速变化。镇里企业上缴利税的留成问题，也需要从深层次上加以考虑，以保障地方利益，促进城镇发展。

　　4、经营城镇意识不强。目前我市小城镇发展很快，主要得益于社会资金的有效聚集，而有些城镇依赖意识较强，经营意识不强，发展仍然是等、靠、要。在这个千帆竞发、百舸争流的市场经济时代，只有凭借自身优势，做好市场文章，搞活城镇经营，才能发展壮大。那种两眼向上，依赖于上级财政支持的城镇发展模式是十分危险的。有一个发展水平不错的镇，开列的2002-2010年综合开发建设项目，总投资3.33亿元，来源依赖于上级资金的有1.928亿元，其余为社会资金。还有一个地方开列的市场体系建设、基础设施建设和社会化服务体系建设项目，共需投资4000万元，计划社会筹措760万元，仅占19%。各级财政是要支持小城镇建设，但目前财政都很困难，如果城镇政府不把发展眼光放在吸纳民营资本、盘活存量资产、搞活经营这个着力点上，而是寄托在上级财政的资金支持上，落空的可能性很大，小城镇的发展就会成为一句空话。

　　5、城镇个性、特色不够。当今中国的社会结构特征，仍然是由市民组成的城市社会和由农民构成的农村社会二元结构特征。具体表现依然是以二元户籍制度为核心形成的二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度等等。消灭“二元结构”差异，统筹城乡协调发展，必须通过加快小城镇发展步伐，实现农村人口向城镇的转移。但就目前发展状况看，我市小城镇对农民的吸引力还相当小。症结在于城镇个性、特色不够。一是基础设施建设水平低，“脏、乱、差”现象十分突出，农民进镇居住环境得不到改善；二是支柱产业配置不够，多数小城镇根本没有支柱产业，农民进镇得不到就业保证；三是工作思路、工作方法仍然停留在传统农村工作水平上，将小城镇的发展混同于一般乡村工作，农民进镇看不到未来发展趋向。调查显示，相当一部分建制镇对卫生、市场、停车等镇容基本秩序管理处于无人、无钱、无基本设施的“三无”状态。1998年到2002年，全市小城镇工业产值仅增长一个百分点，年均仅增长0.25%。目前全市有32个建制镇城市化水平不到10%，而抽查23个乡的城镇化水平已经达到8.8%。因此，扬个性、出特色、谋发展，已成为小城镇发展的当务之急。

　　全市小城镇发展的基本思路是：以促进城乡统筹协调发展为目标，加强分类指导，突出工作重点，强化规划，搞活机制，培育特色，努力构筑城镇化体系新格局。

　　1、加强分类指导，科学构建城镇化体系。加快小城镇发展，必须大力引导社会有效资源向那些发展快、区位好、潜力大、综合效益显著的强势镇集聚。目前，我市小城镇体系的最大特点也是最大弱点，就是数量多、密度大、规模小。科学构建城市化体系，提高我市城市化发展水平，就是要改变“撒胡椒粉”的体制，改变均衡使力的工作方法，坚持分类指导，“抓龙头、保重点”。市里今后重点抓三类，即突出抓好县城(城关镇)的发展，突出抓好一批区域性产业中心镇的发展，突出扶持特色镇的发展。2004年，我们将建立严格的城镇工作考核体系，建立考评竞争机制，重点考核县城、特色重点镇和国道沿线建制镇。对特色重点镇的具体考评办法是：在各区县（市）推荐的基础上，每年确定二、三十个综合优势比较突出的建制镇列入市里考核，实行以奖代投，加大扶持力度，给予优惠政策，促其聚集更多的人流、物流，形成带动全市小城镇发展的龙头；将每年考核排名在最后的5名淘汰出“重点”名单，另外筛选5名非重点建制镇递补。要将一批特色鲜明的建制镇培育成产业发达、设施完备、环境优美，人们能安居乐业的新型现代化城镇，加快实现经济势能由城市到农村由市中心区向县城和小城镇的层层传递。必要时，对一些停滞不前的落后城镇要撤“镇”还“乡”，为龙头城镇腾挪发展空间，保存发展资源。

　　2、明确工作重点，找准城镇发展的突破口。城镇的发展是一个协调的整体，应注重城镇功能与城镇规模相适应，城镇扩张速度与城镇内在动力相一致。在当前小城镇自身实力不强，外来支持不多，城镇扩容比较费力的现实情况下，要破除那种重建设轻管理的观念，把提质作为首选。一是要从管理入手，寻求小城镇新的发展突破口。要下决心整治小城镇卫生秩序、交通秩序、市场秩序，打造市容整洁、交通便捷、文明诚信、治安良好、环境优美的整体城镇形象，彻底摘除“脏、乱、差”痼瘤。二是要从“创建”入手，寻求小城镇发展上档次的突破口。我市上一轮“四个城市”一起创的成功，极大地提升了我市知名度，扩大了城市内涵，推动了城市经济发展，改善了人居环境。市委市政府确定开展新一轮“四个城市”一起创，将再次全面系统地促使我市城市工作发生质的飞跃，促使我市城市规划、建设、管理上升到一个崭新的层次。以此为契机，各区县(市)要大力开展创建省级文明城镇、卫生城镇、园林城镇和优秀交通管理县(市)活动。要认真组织引导全市建制镇争创市级文明镇、卫生镇、园林镇，努力开创中心城市与县(市)城镇、小城镇整体联动的创建局面。要加强城郊结合部的整治，大力推进现代农民新村建设。

　　3、强化规划，为推进城镇建设提供科学依据。规划是城镇工作的龙头，是发展城镇的引擎，是建设城镇的纲要，是管理城镇的依据，是经营城镇的基础。随着我市城镇化工作的不断推进，城镇规划的调控作用愈来愈显得重要和突出。一方面要提高规划编制的水平和质量。第一，要拓展规划编制的广度和深度。根据全市总体规划要求，要尽早完成对319、207国道沿线小城镇的整体规划。要按照总体规划的要求，结合XX中心城区的扩展，加快津澧融城规划等次中心城市规划的编制和实施，带动小城镇的快速健康发展。继续立足扩容提质，尤其以提质为主，完善各项功能，调整重点镇布局，将重点小城镇与示范镇结合起来，加大投入，加强管理。按照省里的要求，以三年为一个周期，实行重点镇动态管理和末位淘汰制。在重点小城镇规划实施过程中，要积极探索小城镇建设和经营市场化的发展路子。第二，要体现规划的科学精神和人文关怀。科学性的实质就是尊重客观、尊重实际。规划的科学性就体现在从实际出发、量力而行、循序渐进上，既立足现实，又兼顾未来，保持现实与未来的动态联系。我们应该树立科学的城镇发展观，遵循城市发展的客观规律，使城镇发展与经济、社会、环境相协调。城镇的核心是人，城镇发展应该以人为中心，以环境为基础，凸现人本理念。无论任何规划建设，第一位要考虑的就是与人的适应性，做到人文环境与自然环境相互协调。第三，要完善规划编制的保障机制。在规划的决策阶段，要完善五项制度，即专家咨询制度、审批制度、备案制度、协调制度和听证制度。现代社会是公民社会，城镇政府是市民政府，任何重大事项的决策都要以尊重、集思广益为基本原则。要积极推行规划编制的招投标制度，提高规划科学性，减少规划成本。另一方面要强化规划执行的权威性。要改革规划管理体制，高度集中规划管理权限。要完善规划的监管体系，加大规划处罚力度，对性质严重造成重大损失者，要依法追究刑事责任。要建立部门合作机制，规划部门应加强与有关部门的联系和合作，加大对城镇的规划指导。要增强全民规划意识，只有全民参与，规划才能完整实施。得不到群众理解，强力推行的规划，只会人为增加行政成本，成为一种残缺的规划。

　　4、搞活机制，为小城镇发展拓宽空间。一是要全方位开放。各个城镇要继续深化市政公用事业改革，开放市政公用事业资本、经营和作业市场，消除自然性垄断，鼓励民营资本、外资及资金以多种形式投资市政公用事业。二是要建立和完善小城镇一级土地市场和房地产市场的融资机制。推行基础设施企业化管理的市场化运作模式，公开拍卖小城镇无形资产和部分有形资产的经营权，通过市场化手段来推进小城镇的大发展。要完善小城镇土地一级市场管理机制，逐步取消单纯“以地修路”的运作模式，防止投机炒卖土地，杜绝多圈多占、围而不用的现象；搞活土地与项目的经营，带动地产升值，归集城镇建设资金。三是要加速推进基础设施市场化。市场化和产业化是城镇基础设施建设和经营的方向，各地要积极筹划，扩大开放水平，降低外资、民资进入基础设施建设领域的门槛。今后，在理顺价格的同时，各地要积极推行公共服务设施的市场化产业化进程，使其成为招商引资的的新领域，市政公用设施建设的新热点。

　　5、培育特色，努力增强小城镇发展实力。城市化的核心是一个“市”字。聚人为市，化市为城，为利而市，市而生利，为利趋市，市久成城。没有产业就不能聚集人气，人气不足则

　　市气不旺。加快我市城镇化发展，必须抓住当前产业结构调整大好机遇，加强产业结构调整与本地资源的合理利用，充分引进民间资本，形成特色产业，增强城镇自身造血功能，积蓄城镇发展后劲。第一，要发展现代农业。我市土质肥沃、水源丰富，农业潜力雄厚，具有得天独厚的条件。要结合农业结构，调整加强农业综合服务体系建设，提高乡镇企业发展水平，加快数量型农业向质量效益型农业转变。第二，要改造传统工业。要立足本地特色，以现代制造业为导向，以市场为动力，以企业为主体，以技术进步为支撑，促进我市制造业和加工业快速发展。第三，大力发展旅游业、服务业。旅游业、服务业是扩大城镇就业、提高城镇吸引力、提升居民生活质量的重要途径。各地应集中围绕旅游业整合资源、突出特色、完善机制，全面提升城镇第三产业发展水平。