关注老年人及残疾特困群体的“X市模式”--X省X市“三告别”、“三集中”工程调查及思考 【内容提要】面对人口老龄化紧迫性、严峻性的挑战，X省X市创新思路和方法，在全省率先实施了将农村五保供养、残疾人康复治疗、农村居民最低生活保障、困难群众生活安排、社会医疗救助结合起来,对痴、呆、傻、残实行集中生活管护、集中康复治疗、集中生产劳动的“三集中”阳光温暖工程和告别窑洞、告别茅草房、告别单家独户的“三告别”特困安居工程，摸索出了一套值得借鉴的经验，本文通过对两项关注老年人及残疾特困群体工程实施过程的调查与思考，为我们在新形势下拓展老年及残疾特困群体享受幸福尊严生活的路子，提供一些有益的启示。

　　在今年总理所作的政府工作报告里作出庄重承诺：要让人民生活得更幸福、更有尊严，让社会更加和谐。自1999年我国进入老龄社会，老龄人口成为我国人口中增长最快的群体，给经济社会带来了越来越深刻的影响，探索和建设与我国老龄人口相适应的社会保障体系，也越来越成为各级政府和有关部门及全社会关注的一大热点，尤其是欠发达地区，面对验口老龄化紧迫性、严峻性的挑战，以怎样的态度，怎样的举措走出一条适合基本国情，又适合当地情况并能被借鉴的路子，已成为各级政府和有关部门一个迫在眉睫的命题。X省X市近年实施的关注老年人及残疾特困群体的“三告别”、“三集中”工程及其经验，也许能给我们一些有益的启示。

　　X省X市地处中国西部欠发达地区的秦岭腹地，面积3187平方公里，辖10镇2乡100个行政村，总人口11万，地广人稀，其中，农业人口7.6万人，老年人占到总人口的12％以上，高于全国水平，农村人口散居，自然环境复杂，曾先后被列为国家秦巴山区贫困市、省级扶贫开发重点市。

　　改革开放后的九十年代，特别是进入新千年后，X市依托中国四大有色资源和我国南北地域气候“界碑之地”等优势，大力发展以铅锌、黄金和特色农业为主的市域经济，经济社会实现了跨越发展。为了迅速缩小城乡差距，使为改革发展作出巨大贡献的农民、特别是农村老年及特困等弱势人群分享经济社会发展的成果，X市积极实施“以工哺农”战略，在宝鸡市市区中率先实行了取消农林特产税、农业税等惠农举措。2006年末，又结合提出的在全市率先实现阶段性脱贫目标，对农村五保供养对象、特困群体及老年人的生存生活壮况进行了一次规模空前的“走百村、进千家、访万人”活动。调查结果显示：全市12所敬老院规模小、床位少、设施落后、分散建院，造成运行成本增加，在一定程度上制约了农村五保供养工作的深入开展，全市在册五保供养对象809人，集中供养的仅177名，632名仍为分散供养；还有1545余户6190多名群众居住在条件极为简陋的窑洞、茅草房或单家独户住在深山老林，其中老年人占到20％以上，水、电、路、通讯设施无法保证，产业基础薄弱，农作物易受灾害和兽害，广种薄收，每年都要靠扶贫、民政部门救助；在1000多个家庭中，还生活着2065名痴、呆、傻、残和精神病人，其中老年人约占30％，尤其是严重痴、呆、傻、残和精神病人，使其家庭背负了沉重的精神和经济负担，成为他们发展生产、改善生活的重大桎梏。如：几位严重精神病患者，经常昼夜不归，喜怒无常，甚至捡食弃物，使70多岁的父母及家人为其心力蕉萃；田某虽然是个20多岁的青年，但自小严重智障，父母又相继去世后，便失去依靠，难以自食其力。这样的家庭用传统的救济、救助、低保等手段，难以彻底解决他们及其家庭的困难和问题，而且影响到社会的安定。当时，尽管解决这些弱势群体的问题是最难啃的“硬骨头”，但X市市委、市政府仍果断地决定：按照“政府主导、社会参与、统一规划、整村推进”的总体思路，实施告别窑洞、告别茅草房、告别单家独户的“三告别”特困安居工程。2007年，当省民政部门刚刚计划在宝鸡市建设两所高标准敬老院时，X市又率先将一个高标准的以中心敬老院建设为抓手，将农村五保供养、残疾人康复治疗、农村居民最低生活保障、困难群众生活安排、社会医疗救助结合起来,实施对痴、呆、傻、残实行集中生活管护、集中康复治疗、集中生产劳动的“三集中”阳光温暖工程的规划及效果图送到了省民政厅，并以高质量的“X市速度”完成了一期工程，当年就让首批院民顺利入住。经过几年的实践，初步探索出了一条惠及五保老人及特殊弱势人群的“X市模式”。得到省委、省政府的高度肯定，并在全省推广，省内外众多地方前来参观取经，诸多媒体给予关注和报道。

　　政府主导、高点谋划。市级市建设大型综合利园区，当时在全省乃至西部地区尚属首例，没有现成的经验可借鉴。X市市委、市政府以大胆创新，为农村五保供养、解放特困家庭创出一条新路的勇气， 成立了由市长任组长，主管副市长任副组长，民政局、发展计划局、财政、国土资源、建设、卫生、扶贫、公安等部门主要领导为成员的工程领导小组。聘请宝鸡市社会福利院专家现场考察指导，综合考虑环境、地形、交通等多方面因素，市委会、市政府常务会议，多次专题研究工程实施方案以及福利园区选址、资金筹集等重大问题。最终决定投资2000万元，在距市城20公里，依山傍水，交通便利、环境优美、气候宜人的凤州镇邓家台村实施该工程。园区占地150亩，包括中心敬老院、高级老年公寓、精神病康复院、残疾人康复院和儿童福利院等五个分院，坚持超前设计，分步实施的原则，园区瞄准建设西北地区一流福利院的目标，以水、电、路、暖气、电话、有线电视“六通”为前提。为了加强协调，保证福利园区工程进度和质量，X市制定了领导跟踪督促制度，市长每周现场督查一次，主管副市长、民政局局长和相关负责人吃住在工地，严把工程质量关，自开工之日便倒排工期，加班加点，克服重重困难，推动工程全面实施。在工程建设过程中，省、市民政部门领导多次深入工地现场指导，了解工程进度，解决实际困难，为工程顺利实施提供了有力保证。

　　工程建设中，X市始终遵循 “基础设施完备、管护人员到位、医护设施达标” 三个基本要求，特别是对院民宿舍突出坚固、明亮、通风、防滑；对家具用品配备突出齐全、统一、实用；对卫生设施突出清洁、方便，最大限度地满足管理对象的实际需求。2007年9月中旬，投资1100万元、其中市财政投入800万元的“三集中” 一期工程完工，共对三栋8085平方米的楼房进行了维修改造，分别作为中心敬老院、老年公寓和食堂餐厅、浴室、卫生室等辅助设施，修建了锅炉房、围墙、广场，同时对院内场地进行了绿化，修建了花园、凉亭和长廊，并根据老年人生活需要安装了医用电梯，9月25日，200名五保对象和残疾人顺利入住，其中就有几位严重精神病患者和田某。计划投资2311万元的园区二期工程的中心敬老院2号楼、残疾人康复院、儿童福利院、精神病康复院和民政工作站、复退军人休疗中心等，有的已经建成，有的正在加紧施工，园区建成后，可再入住农村五保户、各类残疾人和孤儿800人，从而使入住人员达到1100人。

　　园区还积极参与市上实施的生态示范园建设。目前，园区已栽植银杏、国槐等乔木17种1万余株,各种花木达3万余株，草坪2万余平方米，园区绿化率达到70%。投资50余万元安装太阳能节能灯62盏；投资30余万元修建了污水处理站；建环保型垃圾台一座；投资10余万元修建的生态养猪场经过实践证明，生态养猪无污染，无粪便，温度适宜，生长快，经济实惠。使园区内湖光山色、亭台楼榭、绿树成荫、生活便利、环境宜人，成为老年人颐养天年，残疾人康复疗养的绝佳之地。

　　在“三告别”工程实施中，X市一是实行“五公开”和审查。即：调查组人员、调查范围、调查对象条件、确认程序、结果“五公开”，实行村、乡镇、市扶贫办审查。二是坚持就近、就地安置。原则上不搞跨地异地安置，一般在村内落实搬迁地点，向农村居住集中地靠拢和群众上学、看病便捷，通电、通路、通水的地方安置。同时与新农村建设、小城镇建设、产业发展、扶贫移民搬迁相结合。三是关注特困人口。对无能力建房的窑洞户、茅草房户、孤儿寡母户全额补助建房资金，建筑面积58平方米，房屋造价控制在2.3万元以内，房屋产权归集体所有。结合“5.12”灾后重建，X市共对223户无力建房的特困户，实施了一个名曰“211”的工程，就是除国家的2万元建房补贴，市上又分别从扶贫和民政项目上各统筹1万元，无偿帮助建房。“我这三间房子，大约能花三万一二，到现在已经搬进来住了，我还没掏一分钱。”这是X市双石辅镇陈家湾村特困户覃志成告别窑洞住进了新村的新房后发自肺腑的话。

　　项目整合、社会参与。部门项目资金三分之一，财政投入三分之一，社会捐助三分之一的“三个三分之一”的投入机制，是X市在“三告别”、“三集中”工程建设中的突出特点之一。由于X市被列入省定扶贫开发重点市和地处嘉陵江源头，多年来国家和省市相继在这里实施了“两联一包”、扶贫重点林、长江上游水土治理（简称“长治”工程）、退耕还林等一系列工程项目。X市将“三告别”工程进行科学规划，各部门在编制实施年度项目计划时，按照“渠道不乱、用途不变、各尽其力、各记其功”的原则，向重点村和灾后重建倾斜，使乡村道路、饮水、农田水利建设、河堤修建、灌溉工程、退耕还林、电力、通讯、危校改造、沼气建设、农村医疗等项目资金得到充分整合。2008年“5.12”大地震，X市12个乡镇不同程度受灾，群众财产遭受巨大损失，全市农村9509户群众房屋受损,受损户占全市农村总户数的50.5%，倒塌民房174户、555间，严重受损形成危房3166户、9893间。X市又依托国家灾民建房、灾民转移安置、农民安居等工程进一步整合项目，优化农村布局，使移居的群众。这一举措，同样在“三集中”工程中得到应用。社会福利园区一期工程的自来水、新建河堤和拦水坝由水利局投资200多万元完成，市交通局则斥资上百万元负责社会福利园区大桥的建设。其次是 “政府十社会”方式扶助发展。从2006年末 “三告别”特困安居工程启动至2009年底，X市共超前规划建设了63个移民点，将1545户居住在土窑洞、茅草房、深山老林的单家独户及4174户灾民共2万多人搬迁安置到交通便利、生活设施完备、生态环境较好的地带。对他们在产业发展、技能培训、劳动就业等方面给于扶持。仅X市实施的“农户增收计划行动” 就协助村“两委会”争取项目资金4559.72万元，落实办实事项目392件；2009年，X市共转移农村劳动力30200多人，其中实现劳务输出13901人，市内转移就业16349人，全年实现劳务收入就达2.17亿元，创历史最好水平。农民人均纯收入达到4695元，增长速度居全市第一、全省第三。通过以上措施，使移居的群众实现“移得出、稳得住、能致富”。该市南星镇寺沟村原来散居在4个山头和一条深沟中， 2008年靠国家的扶贫开发政策，在距旧址不远的市循环经济区，新建房屋46套，修建了7米宽通村水泥路0.65公路，6米宽河堤环村水泥路0.5公里。栽植绿化树木7307株，绿化草坪700平方米，安装了新型排污设施，建成了具有山区特色的社会主义新农村，实行“吊庄”式生产生活。同时，依托国家退耕还林等项目，在原址发展花椒550亩，栽植核桃、板栗等干杂果120亩，种植柴胡、板蓝根等中药材100亩，既恢复了生态，又收入颇丰，并组建了装卸队、汽车运输队，发展第三产业输出劳务，仅全村群众劳务收入年均就达百万元，形成了多元化的农民收入持续稳定增长的格局。该市三岔镇酒铺村同样依托国家的“长治”和扶贫重点村建设等工程，不仅使原来的贫困村成为果丰林茂、远近闻名的园林式新农村，还吸收了邻近自然村的村民集中移居到村上。

　　在“三告别”扶贫安居工程实施之初，X市汇丰集团董事长王佰成一次就向“三告别”工程捐款50万元，带动了社会各界共同关心支持扶贫开发工作。“5.12”大地震后，国内外纷纷伸出援助之手，市人行等金融机构加大创新力度，拓宽了国库直拨业务范围，使抗震救灾的各类资金直接拨付到全市受灾乡镇。除各级政府拨付的项目资金，仅X市民政部门得到“世界宣明会”的资助资金就达355万元。在福利园区建设中，除了省、市党政和民政部门的支持，X市四方金矿等企业也纷纷给予支持。这样的事例真是不胜枚举

　　理顺机制 完善服务。园区开园之际，X市首先是理顺编制、经费。为了加强对园区的管理，市上设立了X市社会福利管理中心，为正科级财政全额拨款事业单位 ，调剂编制23名。同时，根据工作需要，按照“公平竞争、择优选用”的原则，为社会福利园区招聘医护、护理、炊事员、保安、技工等五类工作人员50多名，并送往绛帐社会福利院学习培训，使他们在上岗前掌握了福利院管护的基本技能。同时，将福利院工作经费、管理工资全部纳入财政预算。二是不断完善规章制度。 开园两年多来，园区注重从完善制度入手，努力实现以制管院。先后制定了主任责任制，工作人员岗位目标责任制及卫生检查、五好院民评比、卫生房间评比、院民内务整理十项规范、院民外出请销假、安全值班、五保对象入住敬老院登记建档、分级护理、管理人员例会等制度。通过抓制度落实，有效理顺了院务管理秩序，提高了院民的综合素质，实行起床、早饭、午间操、午饭、晚饭、熄灯睡觉定时吹号，使作息时间定时有序，逐步培养他们良好的生活习惯。三是实行宾馆式管理、人性化服务。调研采访中，42岁的园区护理科四班班长杨兴兰对我们说：“不忘养育之恩是做人最起码的标准，我们护理员面对的这些老人为了今天，不知经历了多少困苦，我们要象回报自己的父母一样，精心护理他们。”

　　“国家为了让我们生活得更幸福、更有尊严，真是把心操到家了！”79岁的王国忠参加过抗美援朝，五五年复员回到X市南凤村，2006年前列腺手术后住进镇敬老院，又成为入住福利园区的首批院民，不仅享受着院民衣食无忧的生活，还按月领着380元的复员军人补贴和50元的门诊费、10元的零花钱，老人将自已享受的待遇称作 “吃双份”。

　　X市红花铺镇龙王沟村的刘水生和刘天女夫妇一生多灾多难。独生子5岁时妻子因车祸左腿被截肢，20年后又因矿山事故失去已成年的儿子，刘水生又腿脚不灵便，生活艰难，这对夫妇也被送进了福利院；凤州镇邓家台村的杨长贵、陈素珍夫妇虽然没有子女，却精心照顾了村上的老五户13年，党和政府也没有忘记两位善良的老人，十多年前便让他们进了镇敬老院，之后又让他们进了福利院……

　　福利院的老都来自农村，个别老人在家一个人住惯了，不愿意住大宿舍，经常闹矛盾。对此，杨兴兰不是简单的批评了事，而是从讲道理入手，对他们进行家与福利院、过去与现在的对比，转变老人的认识，化解了矛盾，促进了团结。现在老人们都养成了良好的生活习惯，能熟练的使用公共设施。入院之初，大部分老人不能适应院里的生活设施和卫生条件。杨兴兰和护理员们不厌其烦地向老人们讲解卫生常识，手把手的教他们使用卫生间设施。督促和帮助老人刷牙、洗脸、洗手、洗脚、梳头、整理床单、床铺，随时为老人修剪手、脚指甲、理发，剃须；帮助老人打扫、清理桌面、窗台、地面等卫生，为老人清洗衣服，床单、枕巾、被套，洗涮碗筷等。

　　老人李宝林患有心脏病，生活不能自理，大小便失禁。杨兴兰便为老人喂吃喂喝，端屎倒尿，象对待自己的亲人一样伺候李宝林。李宝林住院期间，杨兴兰又带着礼品亲自到医院看望他。李宝林的家属感动的说：“你比我们对他都好，我哥到福利院算是把福享了！”

　　常言道：“顺者为孝”，老人上了年纪，话多唠叨是经常的，杨兴兰和护理员们就从“唠叨”入手，主动与班里的老人们唠叨家常，关心他们，了解他们的具体情况。对那些经常想家的老人，杨兴兰和护理员们便积极与他们的亲友取得联系，通报老人的近况。她不仅代老人们购物，还不时给他们送一些糖果小吃。正是由于杨兴兰和护理员们以顺为先，关心老人，老人们也把她当成了亲人一样，无话不谈，亲如一家。

　　除了这些老人，园区院民中，还有5个未入老年的精神病和残疾人，他们的入住，使其家庭获得了重振的希望，使社会多了和谐与安宁。调研中，园区负责人告诉我们，对待这些“特殊院民”，园区实行了因人而异的护理。如杨某每逢天气不好时就犯病打人、骂人，护理人员每发现天气有转坏的兆头，就及时为杨某用上镇定药。

　　园区还为院民提供可口和便于消化的饭、菜、点心、茶水，合理搭配营养，饭菜力争天天不重样；定期为老人配发袜子、背心、内外单、棉衣裤以及牙膏、牙刷、毛巾、卫生纸等生活用品；在安排好院民生活的同时，为了使院民老有所乐，老有所为，园区还千方百计丰富院民的精神文化生活。如：配备健身器材，订置书籍、报刊、笔墨纸砚、象棋、麻将、扑克、麻花牌等文化、健身娱乐用品，丰富院民的日常生活；积极组织老人参加整理花园清除杂草等义务劳动；每班班长负责定期召开班内院民会议，学习有关制度规定，教育院民积极配合护理员做好卫生清洁管理工作；四是抓生产基地建设。在园区规划建设过程中，市上便将园区生产基地列入其中，为园区僻出50亩生产基地，供其开展种养植生产，其中，投资10余万元修建了总建筑面积300平方米的生态养猪场，其中猪舍面积186平方米。仅2009年，就生产蔬菜40000斤，价值4余万元。目前已养猪200余头，现已出栏100头，价值13万元，自己食用猪肉6000斤，价值48000元，养鸡1000余只。既补充了园区经费，又使院民在生产劳动中锻炼了身体，输悦了身心，取得了良好的经济效益和社会效益。调查中，园区负责人告诉我们，每次园区组织职工和院民清理杂草等劳动，一些院民总是争着参加，有的还常常为未让他们参加而闹情绪。X市社会福利园区就是这样，用爱心、诚心和耐心为每位管护对象服务，使院民有“家”的感觉，充分感受到党和政府的温暖。近期，宝鸡市残疾人托管中心又将在X市福利园区挂牌，使这里成为残疾人生活康复的又一福地。

　　X市“三告别”贫困安居、“三集中”阳光温暖两大工程的实施，把惠民政策创造性地落实到全市最困难的救助对象身上，把党和政府的温暖送到五保对象和痴呆傻残以及精神病人的心坎上，为西部欠发达地区农村五保老人供养、残疾人康复治疗、困难群众生活进行了有益的探索，取得的一些成果具有借鉴的价值。