关于“城镇上山、工业上山、农民进城”工作的调研报告 土地资源是人类赖以生存发展的重要物质基础。城镇作为人口和社会财富的聚集中心，其发展的过程离不开土地资源的支撑。为确保国家粮食安全，促进经 济社会全面、协调、可持续发展，中央提出要牢牢守住18亿亩耕地红线，要求各地实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度， 做到耕地数量不减少，用途不改变、质量有提高。为贯彻落实中央的指示精神，__月，省委、省政府在__召开了全省保护坝区农田建设山地城镇工作会 议，并结合__实际创造性提出了“守住红线、统筹城乡、城镇上山、工业上山、农民进城”的总体要求，发出了实施保护坝区农田、建设山地城镇新政的动员令。__作为农业贫困县，实施“城镇上山、工业上山、农民进城”的具体情形如何？我们应当采取什么办法加以解决？带着这些问题，笔者根据__省第二次全国土地调查2009年标 准时点统一更新调查数据成果，结合全县土地利用总体规划与城乡建设规划、林业保护规划三个规划相互衔接的调整完善，对__县开展“城镇上山、工业上山、农民进城”工作进行了实地调研。

　　__县国土面积为267600公顷。其中：耕地面积78575.64公顷，占国土面积29.4%。大于1平方公里的坝区有18个（其中超过10平 方公里以上的坝区有马白坝区、马鞍山坝区2个坝区），坝区面积共计8786.25公顷，其中坝区耕地面积为5686.54公顷，占坝区土地总面积的 64.72%。全县辖4乡9镇1个农场管理区124个村委会（社区），总人口37万人，其中县城人口5.3万人。城镇建成区面积14.1平方公里，其中县 城建成区面积为5.7平方公里，城镇化率为34.3%。为贯彻落实好省委省政府提出的“守住红线、统筹城乡、城镇上山、工业上山、农民进城”的新政要求，__县按照 “盘活存量、集约利用、组团发展、向山延伸”的城市发展思路，积极调整工业和城镇建设用地方式，进一步调整完善土地利用总体规划、林地保护规划、城乡建设 规划、工业园区规划和综合规划，努力谋划“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”的城乡统筹发展格局，高品位推动山地城 镇发展和农民进城。

　　（一）坚守耕地红线。严格按照坝区基本农田占坝区耕地面积达80%以上的要求，开展了县乡级土地利用总体规划、低丘缓坡土地综合开发利用实施方案 编制工作。通过完善土地利用总体规划，保障了全县耕地保有量达87392.9公顷，比上级下达的指标超出2392.9公顷，基本农田面积为 76457.49公顷，共布局了新增建设用地1926.5公顷，布局在坝区的新增建设用地面积为146.28公顷，占全县新增建设用地的7.6%，布局在 山区的新增建设用地面积为1780.22公顷，占用山区耕地面积448.17公顷，占全县新增建设用地的92.4%，山区的新增建设用地面积比完善前提高 12%。从坝子中调出新增建设用地 202.55公顷，调出比例 40.54%，调入坝子基本农田 272.79公顷，调入比例 8.18%，其中仅通寺坝子就调出新增建设用地 130.9公顷。完善后全县18个坝区基本农田面积4721.71公顷，坝区耕地划入基本农田面积占坝区耕地面积比例83.03%，达到现有坝区耕地中划 入基本农田比例应达80%以上的要求。其中马固坝子、博车坝子等9个坝子基本农田占耕地比例达90%以上，布局在坝区新增建设用地147公顷占全辖区新增 建设用地1922.12公顷的7.6%。充分体现了保护坝区优质耕地，城镇上山的精神。

　　（二）统筹抓好工业和城镇用地规划布局。在工业用地规划方面，着力构建以县城为服务中心区，达号工业园区和都龙口岸为两翼的发展布局，并针对原规 划的达号工业园区大部分新增建设用地位于坝区的实际，除满足已建部分项目配套需求外，园区用地规划全部调整向山地区域延伸发展。在城镇用地规划方面，结合 __城区独特的地理位置，新一轮《__城市总体规划》已将城市发展方向调整为向西面方向的山地发展，并按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建、宜耕则耕”的 原则，将__县城西面的7.6平方公里，达号工业园区2.6平方公里和都龙口岸2.1平方公里低丘缓坡土地区域规划为城镇上山试点，新城区开发集中体现城 镇上山理念，工业和城镇上山的格局逐步形成。

　　（三）切实解决好项目多、用地指标少的矛盾。为满足全县近期城市、工业和集镇发展用地需求，通过城增村减形式新增建设用地718.25公顷，并在 积极申报省级建设用地上山试点，争取省国土厅给予征转分离、省级配套指标等政策支持的同时，将省州下达的用地指标精确安排到3—5年内城市发展和急需建设 的重点建设项目上，已对能源、交通、教育等确认项目上图，对近期城市上山项目进行研究和包装，对未明确的发展项目，进行合理划定建设区，避让基本农田，切 实解决好城乡建设项目多、用地指标少的矛盾。

　　（四）切实抓好规划间的衔接互补。为确保土地利用总体规划、城乡建设规划、林地保护利用规划及综合规划间的衔接互补，在摸清全县坝区耕地、适 建山地、林地、城镇、村庄等底数的基础上，投入资金230万元对土地利用总体规划、城乡建设规划、林地保护利用规划进行了编制和调整，对“三规”成果进行 了“三图”叠加，现已形成三个规划一张图。在规划编制中，近期建设规划及城乡规划的修改完善，严格依据国土部门的基本农田保护界线、林业部门划定的林地保 护界线和国土部门提供的城镇周边山地区或地质勘察资料、地质稳定性评价报告和城镇周边地地质灾害评价报告等进行，始终注重城乡规划与土地利用总体规划、林 地保护利用规划的相互协调。近期建设规划中的建设用地规划、范围与土地利用总体规划、林地保护利用规划确定的城乡建设用地规划、范围的一致性，避免了各专 业规划矛盾，做到了既保护耕地特别是基本农田的数量和质量，又保障了县域经济发展建设用地的需求。

　　__县的“城镇上山、工业上山、农民进城”工作总体进展较为顺利，但受基础设施薄弱、配套政策不完善等因素的影响，工作中仍存在许多困难和问题。

　　一是坝区面积与实地差距大。由于在调整完善土地利用总体规划中坝区确定采用第二次土地大调查成果，而二调成果地形图的等高距是20米，与实地误差较大，造成我县大部分丘陵地带被划为坝区，导致坝区面积增大，发展县域经济受限。

　　二是通过对土地利用总体规划、城乡建设规划、林业保护利用规划“三规”叠加审核，虽然我县三个规划在保护坝区农田、建设山地城镇的方向上，基本达 到统一，但由于上级下达我县的耕地保有量为85000公顷，基本农田保护面积为72800公顷，在完善土地利用总体规划中要求，在下达的基本农田面积指标 基础上增加5%，实际基本农田保护面积就达到76457.49公顷，占耕地保有量的89.94%，基本农田保护面积过大，制约了我县经济社会发展用地。

　　三是由于土地二次调查与林业二次调查在对林地认定的标准不同，导致我县规划的3756.27公顷基本农田与二级林地重叠，不管从哪一方避让，都会造成基本农田保有量或林地保有量下降的问题。

　　四是城镇上山基础设施建设资金筹措难度大。由于__是集边境、民族、贫困、山区、原战区为一体的县份，发展起步晚，基础差，底子薄，县贫民穷，城镇上山相关配套基础设施建设资金筹措难度大，严重影响了城镇上山发展进程。

　　五是土地保护和开发建设矛盾较为突出。八寨集镇、大栗树集镇、仁和集镇、都龙集镇、夹寒箐集镇等5个集镇建设均在本乡镇的坝子保护范围，而5个乡 镇均是__县农业产业和矿业产业开发的重点集镇，纳入坝区保护范围后将直接影响今后产业发展和城镇建设，且开发成本和建设难度将不断加大，土地保护和开发 建设矛盾突出。

　　六是用地需求与用地指标矛盾较为突出。__县能开发的工矿废弃地和地质灾害搬迁点面积小且较散，实施难度大，“城增村减”潜力小，导致这一政策能解决的新增建设用地指标有限，难以满足经济社会发展的用地需求。

　　七是相关倾斜政策还不够明确。国家鼓励条件成熟地区合理开展低丘缓坡土地综合开发利用试点工作，探索创新土地利用和管理方式，促进土地资源的高效 利用，同时也拟定了相关的优惠政策，如实行征转分离、专项安排新增建设用地指标、减免基础设施新增建设用地有偿使用费等，但对于低丘缓坡开发利用实施项目 区建设用地指标要求、使用及管理等内容尚未明确。农民进城相关政策还未完善，农业转移人口 “退可回农村，进可入城镇” 和享有 “五项保留、五项纳入” 优惠政策的具体操作办法还不够明确，操作执行难度大。

　　所谓城镇上山，就是要建设山地城镇。树立保护坝区、保护耕地的指导思想，降低山地成本，引导工业项目、城镇建设向山地布局发展，推动城镇尽量向山 坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕的目标。而农民进城，就是要逐步把农村人口转变为城镇 居民，在一段时间内给予进城落户农民“城乡兼有”的身份待遇，使农民“进可入城镇，退可回农村”。为加快推进新型城镇化高效、持续、健康发展，笔者就推进 “城镇上山、工业上山、农民进城”工作提出以下四点建议：

　　建议一：转变城镇建设思维，确保山地城镇建得起、建得好、建得美。山地城镇以立体化的生态美景、对耕地的有效保护、与自然的有机和谐等优势，较好 地实现城镇与自然的融合，逐渐成为山区城镇建设发展的潮流。建设山地城镇，关键是要建得起、建得好、建得美，让广大群众满意。一是要转变建设方式。要从在 坝区“摊大饼”式建设城镇，转变为建设山地城镇、实现城市组团型、串珠式发展。山地城镇建设要依山就势做好“山”字文章，借助自然环境和景观特色，建设与 自然面貌有机结合的城市环境，形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在绿中”的独特风貌。二是要强化山地城镇基础设施建设。受地形地貌限制，山地城镇在 供水、供电、交通、管网等基础设施建设与平地不同。要围绕工业上山、商业上山、居住上山等重点，构思好各类基础设施布局，科学论证、精心选址，扎实做好 水、电、路、气等基础设施建设，确保各项山地城镇、工业基础设施安全可靠，提高山地城镇的安全性和人居环境质量；要加强山地工业园区建设，通过“项目向园 区集中，园区向山地布局”，实现“保护耕地，工业上山、上坡”；要配套实施教育、卫生、文化、体育、应急救援等山地公共服务设施建设，形成完善的生产生活 服务设施体系。当前，要着力抓好项目包装，着力抓好以县城西面7.6平方公里、达号工业园区2.6平方公里和都龙口岸2.1平方公里为重点的低丘缓坡城镇 上山试点项目开发，切实体现工业和城镇上山理念。三是要加大城镇建设资金筹集力度。山地城镇建设成本较平地高，必须创新投融资体制，多渠道筹集资金，保障 山地城镇建设，要加大公共资金投入，特别是基础设施支持投入力度，充分运用经营城市理念，通过BOT、TOT等市场化运作方式加大建设投资；要积极搭建山 地城镇投融资平台，赋予资金筹措、项目建设、资金管理和债务偿还的职能，实现在政府指导下的市场化运作。要积极争取国家和省征收耕地占用补偿费用于引导山 地城镇建设资金投入到山地城镇前期开发和公共设施建设，同时引导社会资金投入。通过降低建设用地基准地价、减免相关配套费用等方面的优惠政策，增加开发收 益，引导开发业主把资金投向山地城镇建设。

　　建议二：统筹城乡发展，着力推进城乡一体化发展。统筹城乡发展应从规划着手，切实改变过去城市、农村规划建设“两张皮”的问题，把城市和农村作为 一个有机整体，以城乡建设统一规划为先导，以城乡基础设施统筹建设为基础，根据《__县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，紧紧围绕“一极、两 轴、一带、三个增长点”的空间发展布局，与新城区逢春大道开发建设相结合、与打造八寨镇商贸型特色小镇相结合、与都龙镇、仁和镇等中心集镇建设相结合、与 扶贫开发相结合，统筹推进城乡建设规划、产业发展规划，打破城乡界限、消除城乡分割，建设新农村，发展新城镇。要全面增强都龙、仁和、八寨等小城镇的辐射 带动作用，沿通道主干线，培育发展一批各具特色的经济强镇，推动农村人口向中心集镇转移，发挥中心集镇对农村的辐射带动作用，使城镇化成果更多地惠及农村 群众。并结合县情实际，积极推动公共财政向农村倾斜，公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸，全面提升农村公共服务水平。同时，要按照省、州政府的统一 部署，更加重视和加强村庄规划建设工作，规范建设新农村，杜绝城镇上了山、农村下了田，确保农村住房上山、靠山建设，实现城乡统筹发展。

　　建议三：强化管理保护，确保山地城镇建设与生态环境建设同步推进。建设山地城镇，要避免对植被覆盖、地质环境造成的破坏，注重保持地貌的整体连续 性，尽量顺应坡地的自然形态进行利用，形成山地梯级开发，维护山体的稳定性，防范地质灾害的危害，构建山川、水文、生态的良性环境系统。在实施前，要科学 做好项目的规划设计，严格项目的审批制度，做好水资源认证、环境影响评价和使用林地可行性调查，依法办理相关手续。在建设中，要落实生态环境的保护措施。 要贯彻环保“三同时”的制度，遵循“预防为主、防治结合、综合治理”的环保原则，建设期间要尽量注意保护原生植被，尽量减少对自然地形地貌的破坏，避免水 土流失，把项目建设对周围环境的影响降到最低限度。在建成后，要大力开展植树造林，做好生态恢复工作。要按照《森林法》规定，认真做好森林植被恢复和绿化 工作，确保恢复森林植被面积不得少于因征用林地而减少的森林植被面积。要充分利用项目区空地，种树种草，积极开展园区绿化美化，对易引起水土流失的地段， 要采取积极有效的措施进行治理。

　　建议四：加强政策引导，积极推进农民进城。要认真贯彻执行上级党委政府关于推进农民进城的有关规定，加大宣传力度，积极推进“一元制”的户籍登记 管理制度改革，认真落实迁移落户的准入、学生落户办法、“三投靠”迁移落户、瞻养孤寡老人迁移落户等政策，逐步把农民人口转变为城镇人口。在吸纳农民进城 方面，建议县委政府尽快制定出台完善农民“进可入城镇，退可回农村” 的综合性机制，明确农业转移人口享有“五项保留、五项纳入”优惠政策的具体操作办法，即：一方面，允许农村居民转户后继续保留农村土地承包经营权、宅基地 使用权、林地使用权等农村土地权益，并保留原户籍地计划生育政策 、农村种粮直补和与土地相结合的各种补贴，增强农民进城发展的资本实力，为进城农民提供更多、更大的选择余地。另一方面，确保转户进城的农村居民能够进入 城镇就业、养老、住房、教育、医疗等保障体系，充分享受城镇公共服务。同时，要以产业为支撑，大力发展城镇经济，通过产业聚集带动人口聚集，通过经济发展 拓宽增收渠道，使农民进城后有活干、有收入，切实解决好进城农民的长远生计问题，让他们真正进得来、住得下、留得住、过得好。