从农村土地耕作模式的转变看欠发达地区农业现代化发展的方向——以陕西凤县为例 张革风 张强 王锋 伴随我国城镇化、农业现代化的深入推进和农村劳动力的大量转移，必然引发土地耕作模式的变化，农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。鉴于这一国情，2013年中央一号文件指出，围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。最近，我们围绕贯彻落实中央一号文件，重点就凤县农村土地耕种模式的转变及发达地区农业现代化发展的方向，进行了调研。

　　凤县地处陕西秦岭腹地，嘉陵江源头，素有“九山半水半分田”之称。全县总面积3187平方公里，辖9镇100个村委会，总人口11万，其中农业人口7.5万，农村劳动力43300余人;耕地面积11.1万亩，其中家庭承包土地农户1.83万户。

　　凤县与我国中西部大多数欠发达县一样，改革开放以来，大致经历了解决温保、发展特色产业、劳务经济发展三个阶段。使凤县农村耕作模式由以散户种粮为主逐步向以规模化特色产业为主的转变，凤县“凤椒” 已发展成为年产值超亿元的大产业，被国家质监局授予“原产地域保护” 的金字招牌，凤县被国家林业局授予“中国花椒之乡”。 特色产业也长足发展。精细化管理;追求规模经营和绿色生态，注重品牌、根据市场需求生产、包装产品等等新理念被越来越多的农民所接受; 围绕特色产业组建专业合作组织、开农场、办企业、充当经纪人等成为一些率先致富农民的目标。目前，全县共有各类专业合作社53户; 从事种植、养殖规模经营的41家。其中，种植类经营面积在50亩以上37家。从事畜牧业的经营规模也较大，长期有雇工者，占家庭农场总数的近三分之一;农业龙头企业10户。凤县农业规模经营的领域，也逐步拓展到粮食、生猪、苗圃、花椒、核桃、林麝养殖等多个方面。凤县的劳务经济也得到长足发展。（见表1）

　　国际金融危机后，凤县出台了一系列鼓励农民工回乡创业的优惠政策，使凤县农民工回乡创业呈现逐年发展的局面，对凤县农业现代化发挥了积极地促进作用。（见表2表3）

　　凤县还依据县情，相继出台了一系列鼓励开发“四荒” 和土地流转的优惠政策，推动土地向规模化转变。目前全县出租土地3300余亩，转让土地约占流转面积的，24%转包土地约占流转面积的40.%，互换土地约占流转面积的 3%左右。

　　凤县农村的土地耕作模式发生了一些可喜变化，但总体来看，凤县土地流转的规模较小。据县农业部提供的最新数据，全县耕地流转总面积还不足1万亩，其中规模以上流转为3300余亩。土地耕作方式及土地流转仍大多停留在一家一户的土地耕作模式上，土地流转规模化经营程度不高，极不适应加快建设现代农业的要求。其主要成因如下：

　　（一）保障制度障碍。由于我国尤其是欠发达地区农民养老、最低生活保障、社会救助等配套的保障体系仍不健全，不能彻底解决农民土地流转的后顾之忧。土地仍然具有社会保障和就业双重功能。农民虽然外出务工从事非农生产，但基本上处于离乡不离土、工作不稳定、收入不确定的游离状态等，成为土地规模经营的主要障碍之一。

　　（二）传统观念製肘。据凤县统计部门对留凤关镇、唐藏镇等5个镇60户农户9年的监测调查，由于外出务工等种种原因，到2011年底，调查点已剩余49户，其中留守的几乎均为老人和儿童;而迁走的11户中，仅1户将土地交回本组;1户将承包地转包;1户临走前将承包地栽植了油松进行退耕;4户的承包地由本村人或亲戚进行耕种，4户承包地撂荒。由此可见，这些人迁走的人中，绝大多数仍存在浓厚的“恋土”情结。加之国家粮食直补、良种补贴，农机具购置补贴、农资综合直补等惠农政策的不断推出，土地的保障功能更加凸显，进而加大了农民对土地的珍惜。其次是缺乏对农业现代化及一些新观念、新技术缺乏认识。

　　（三）农业生产经营组织发展滞后。专业大户、家庭农场和农民合作社等新型生产经营主体先天不足。一是小而松散。县内规模以上的农业龙头企业10家;家庭农场虽号称41家，但在工商部门登记注册的仅7家，其中家庭农场仅2家;50余家农民专业合作社多为松散形组织。二是资金成为又一发展的瓶颈。三是缺乏管理人才，企业多为家族式管理;合作社的管理人员则清一色为农民，未得到系统培训等。

　　（四）基础条件制约。凤县虽地域广阔，但作为典型的山区县，一是农田基础条件较差，零碎插花不集中，土地集中连片难，难以扩大经营规模；二是受气侯、交通、等诸多不利因素影响，土地投入成本大，产出效益低;三是土地流转价格逐年上涨，对经营带来成本压力; 四是农地纠纷影响投资经营者的积极性和正常的生产秩序。

　　（五）运作缺乏规范。凤县大多家庭农场不仅未注册，且产业开发的随意性较大;土地流转也多为农户间自发流转，约90%以上的农户都是通过私下的口头协议，没有签订书面合同，即使有书面合同，合同文本也不规范，权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解缺乏依据。

　　（六）服务、管理体系存缺陷。一是涉农金融服务仍存障碍。如农村住房抵押处置难，农村土地使用权和承包权无法担保，小额信用额度小，导致涉农担保难;涉农政策与生产周期不匹配，造成资金短缺，影响规模种植和开发; 金融服务品种创新滞后等。二是土地承包经营权流转信息体系尚未建立起来，缺少土地流转中介组织等新型土地流转机制，使得土地供需双方信息无法有效对接；三是土地承包经营权流转价格形成机制不完善。

　　改变农业生产经营中，小户、散户为主的土地耕作模式，加快培育和提升现代农业经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，是实现农业现代化的必然趋势，也是当前和近年最迫切的课题，更是欠发达地区政府应有之责。

　　（一）加強宣传引导。加强中央一号文件和农业现代化及先进典型的宣传，在农村和全社会营造浓厚的氛围，增强人们的忧患意识和实现农业现代化的紧迫感。

　　（二）注重政策推动。不折不扣贯彻中省农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工权益保护、失独家庭关怀、失地农民失业救济等各项社会保障权利及向欠发达地区倾斜的各项优惠政策，逐步弱化农民对土地的社会保障功能的依赖性; 从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大扶持力度。出台向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜的优惠政策，激励更多有志于投身新型农业经营体的人士，投身集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营实体，使农民享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。

　　（三）建立健全制度。加快建立租赁农户承包地准入制度、土地流转风险防范机制、土地流转用途监管等制度。

　　（四）完善配套体系。即与农业现代化相配套的人才培训、信息发布、中介协调、代理服务、纠纷调处、法律咨询等主体多元化、形式多样化、运行市场化的服务、管理体系，尤其是注重新型农业经营人才的培养和新型生产经营主体的培育和新技术的推广。

　　（五）立足本地特色。把推进土地流转和规模经营，与农业主导产业基地建设结合起来；与培育农业龙头企业和提高农业产业化经营水平结合起来；与农业综合利用结合起来，多形式、多渠道、多办法促进农村土地承包经营权有序流转和土地适度规模经营，尤其是抓住与它地不同的特色产业的规模经营和集约化生产。

　　（六）优化金融服务。一是基层央行要积极发挥地方政府的参谋与助手、货币政策传导者与反馈者、金融机构辅导者与代言人等作用，投身当地农业现代化建设，围绕国家货币政策、当地农业现代化和金融支持等开展调研，为上级和地方政府建言献策。二是积极履行央行管理征信业，推动社会信用体系建设的职责，尤其欠发达地区基层央行应在这方面有所作为。三是不断完善涉农金融服务机制。四是加大对欠发达地区农田水利基础建设、土地整理等改善农业基础设施，提高农业综合效益的涉农投放，为欠发达地区的农业现代化提供强有力地金融支持。