XX县城乡规划调查报告 规划是经济社会发展的龙头，是加强城市、乡镇、村庄建设和管理的蓝图和依据。为全面了解我县城乡规划情况，查找规划工作中存在的突出问题，进一步做好城乡规划工作提供依据，县政府研究室、县规划局组成联合调研组先后深入相关部门和乡镇对土地利用、园林绿化、交通物流、水资源保护和水利设施、旅游发展、历史文化遗产保护以及乡镇、村庄规划情况进行了调研，现将调查情况报告如下：

　　近年来，我县积极实施城乡一体化发展战略，坚持以规划为先导，全方位推进城镇化进程，通过整合城镇空间结构，优化产业布局，塑造城市特色，初步构筑起了一个布局合理、功能完善、富有特色的城镇发展体系。

　　（一）城市总体规划修编完成。《X县城市总体规划》聘请XX省城市规划研究院修编完成，于2013年X月通过评审并经市政府批准实施。《总规》以建设X南部中心城市、休闲养身宜居城市、生态文化旅游城市和XX重要的交通节点为目标定位，明确中心城区“组团推进，轴向生长”的发展方向，按照“开拓新区、滨河发展、优化老城”空间拓展战略，坚持“环河发展、重心南移、功能优化，指状组团、渗透融解、山水同城”的布局原则，主要建设“两主＋两辅”功能区。“两主”即X河以西、X高速公路以南新城文化休闲区和X河以东、X河以南老城行政商贸区；“两辅”即X河以北至火车站X岭X交通物流区和X河以东、X河以北X湾旅游服务区。县城规划区X平方公里，到2020年建成区X平方公里，总人口达X万人。

　　（二）集镇村庄规划加速推进。全县城镇规划体系建立，基本框架为“一心一圈两轴三点”。“一心”即中心城区；“一圈”即X、X、X、X、X、X组成的环城经济圈；“两轴”即X国道和X省道两条城镇发展轴，主轴为X省道；“三点”即X、X、X三镇作为县域城镇发展的支撑点，到2020年全县城镇化率达到X%。目前，全县乡镇总体规划编制工作正加速推进。其中X、X、X、X、X、X等老建制镇规划工作稍早于乡镇，于2000年左右委托X规划设计院进行了集镇规划编制，有的乡镇已经完成并付诸实施。2013年，全县开展“X”规划编制活动，委托X建筑艺术设计有限公司X分公司编制（修编）X、X、X等10个集镇和X村、X村等X个村庄规划，相关技术人员正在各个乡镇进行勘测、调研，预计今年年底可完成初步规划设计。X、X等乡镇也抢抓机遇，积极主动开展集镇和村庄规划编制工作。

　　（三）产业规划体系基本完善。《总规》以打造生态产业县为目标，坚持“优一强二快三”原则，重点发展生物医药、绿色食品加工等八大产业，规划到2020年三次产业比重为X：X：X。在产业布局上，围绕区域资源优势，划分为四个经济片区，即以X、X、X、X、X、X、X为主的中部综合产业区，以X、X、X、X为主的东部绿色食品加工区，以X、X、X、X为主的西南生态经济区，以X、X、X为主的西北农业开发区。在产业发展定位上，农业以中药材、食用菌、果茶等特色产业为支柱，坚持集中连片、规模发展，建设绿色农产品生产加工核心基地；工业以生物医药、食品饮料、汽车配件等产业为主导，坚持“工业出城、企业入园”，建设X南部生态工业新区；第三产业以旅游产业为龙头，带动商业贸易、交通运输、房地产等服务业快速发展，建设X态文化旅游圈重要节点。目前，《旅游发展规划》以及中药材、核桃等各项产业规划编制完成，基本形成了紧密衔接、协调发展的产业规划体系。

　　（四）专项规划编制陆续启动。《X土地利用总体规划》修编完成并实施。“五线”（红线：城市道路用地，绿线：绿化用地，蓝线：水域岸线用地，黄线：市政设施用地，紫线：文物古迹用地）控制规划确定。县城中心区X平方公里范围内《城市绿地系统规划》、《城区生物（植物）多样性保护规划》、《城区绿线保护规划》、《城区湿地资源保护规划》、《城区公园绿地防灾避险规划》等X个专项规划编制基本完成。城区消防、抗震、人防、防洪等城区综合防灾规划加紧修编。交通、道路、电力、电信、邮政、广播、给排水、垃圾收集处理等基础设施规划正结合《总规》进行完善。环境保护、蓝线保护、物流发展、历史遗迹及地方特色保护、旧城改造、住房建设、水利设施、环卫设施等规划逐步启动。

　　（五）规划指导作用逐步显现。专门成立县规划局，组建了高规格的规划委员会，规划部门监督、指导作用逐步发挥，为提升规划的龙头地位，理顺城乡规划管理体制，提高城乡规划管理水平提供了重要的组织保证。出台《城乡规划听证制度》、《修建性详细规划审定办法》，严格执行“规划审批一支笔、规划实施一张图”，切实加强对建设项目的审批管理，规划的约束力不断增强。扎实开展“两违”专项整治，着力治理工程建设领域突出问题，查处了一批违规案件，强行拆除一批违规建筑，有效遏制了一批有违法苗头的建设行为，保障了各项规划的有效实施。

　　（一）规划意识不强。目前，X县全民规划意识比较淡薄，对规划在城乡建设、管理和发展中的作用认识不够。一是少数领导对规划认识不到位。只重视经济发展，不重视规划建设，随意调整规划、变动规划，导致出现“建设推着规划走、规划随着项目转”的问题，从而形成重建设、轻规划，规划与建设两张皮的现象。二是部分部门对本单位的规划职能认识不足。用规划指导工作和约束建设的意识不强，有的部门对所从事的行业规划缺乏基本概念，不知道要编制规划；有的认为规划应该由政府编制，不属于本单位的职责范围。三是群众规划意识淡薄。一方面随意违规乱建设，一方面没有充分发挥对规划的监督作用，尚未形成全社会尊重规划、理解规划、爱护规划，自觉按规划办事的浓厚氛围。

　　（二）整体规划滞后。目前，我县只是完成了城市总体规划，规划编制严重滞后，规划覆盖率很低。一是规划编制质量不高。已经形成的规划设计能力明显不足，整体功能不够完善，预留发展空间较小，前瞻性不强，城镇规划落后于城乡建设，不能适应当前城镇化发展需要。二是规划体系不够健全。修详规、控详规、专业规划严重滞后，覆盖率太低，使整个城市功能布局、用地平衡、资源配置等都处在模糊的状态。一些与群众生活密切相关的配套服务设施布点规划尚未编制，绿地、广场、公厕、停车场等配套设施严重不足，给排水、供电、通讯等地下管网错综复杂，致使城市公共设施布局不均匀、发展不平衡、服务功能弱化。三是乡镇规划起步较晚。多数乡镇没有编制规划，缺乏规划的有效指导，乡镇建设由当地领导随意决策，造成建设的随意性和盲目性，导致乡镇建设布局不规范、基础设施不配套、缺乏个性和特色。

　　（三）部门衔接不够。我县《总规》编制过程较长，致使规划相互之间发生冲突。一是缺乏沟通交流。有的部门在编制行业规划过程中，没有与《城市总体规划》和《土地利用总体规划》对接，也没有与行业规划衔接，造成用地性质冲突和用地争议，特别是《土地利用总体规划》中一些土地的使用性质与《城市总体规划》中相同地块的土地使用性质不一致，还有的为土地使用方便，忽视其原本使用性质，强行挤占绿地或商业用地进行建设；二是职责交叉不清。有的规划需要多个部门共同参与，但因为对职能认识不足，加之利益驱使，造成部门之间运转不协调，出现规划管理真空现象。如水资源保护规划的编制主体尚不明确。物流规划由于法律、法规及政策方面的缺失，各部门各行业各自为阵，形成了“都管都不管”的局面。三是前置审批标准不统一。同一类型的规划建设项目，在审批时对标准、尺度、时限等方面存在不同的说法。如：有的规划报批、项目建设跳过水利、文体部门，造成山体水体破坏、文化遗迹损失；有的又互为前置，造成项目规划报批延误。

　　（四）规划机制不全。我县规划工作缺乏相应的机制，因而规划的编制和实施难以达到预期效果。一是规划编制程序不够完善。我县《总规》修编从2007年开始，2013年完成，规划审批周期过长，加之缺乏规划管理统筹考虑的决策、咨询机制，导致城市在快速发展过程中被动的、静止的、从属的规划较多，影响了城市整体长远规划。二是规划监督机制不够完善。主要表现在建设项目规划管理中缺乏集体决策、跟踪监督、协调运转、公开透明的机制，大多项目由一个部门或一个经办人承担全程项目管辖职能，缺少具体的规划实施方案，规划实施的随意性较大，导致结果与规划走样。三是规划保障机制不够完善。一方面，规划专业技术人员严重不足，大部分人员混岗使用，对法律法规和政策熟悉程度不够，知识更新不及时，业务素质、能力水平还不适应规划工作需要；另一方面，规划的筹资、融资渠道有限，投资不足，影响规划编制的质量和水平。

　　（五）用地指标紧张。土地是城乡规划和建设的基础，目前我县土地指标非常紧缺，限制了规划的实施。一是用地指标有限制。省政府批复《X土地利用总体规划》规定，到2020年，耕地保有量不得少于X公顷，基本农田保护面积不得少于X公顷，建设用地总规模不得高于X公顷，新增建设用地总规模不得高于X公顷，截止2012年全县已使用X多公顷，占批复用地总量的X%以上，且建设用地绝大部分集中在中心城区，大大限制了乡镇建设用地面积。二是乡镇土地调整难。乡镇土地大多是耕地或基本农田，而土地调整要符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定，满足多项办理条件，流程复杂、手续繁琐、收费较高，使乡镇土地使用性质难以转变。三是土地资源利用不尽合理。城区建筑布局不合理，规划实施随意性大，忽视内涵、立体的综合开发和土地利用模式，用地粗放，导致了城市空间碎化严重，浪费了土地资源。

　　（六）技术资料奇缺。县规划局现掌握的基础测绘地理资料为X年测绘的X平方公里，信息覆盖率只有X%，远不能满足《X县城市总体规划》X平方公里规划区的资料需求。一是高新设备不能到位。由于我县有条件对外开放的特殊性，决定了不能采用基础航空摄影等先进手段获取高精度技术资料，在规划编制中采用的1：500或1：1000地形图全部靠手工作业，造成测绘精度降低。二是基础测绘资料难以共享。由于我县没有对外测绘管理机构，没有管理外来测绘机构进行测绘项目登记和测绘成果备案的依据和手段，为收集汇总外来机构基础测绘成果造成困难，既不能及时为经济社会发展提供完整详实的测绘资料，又为涉密管理带来隐患。三是专业技术人员匮乏。县规划院现有测绘技术人员4名，从人员素质和技术装备水平来看，手工作业每人每天可完成地形测绘X平方米，要完成城市规划区X平方公里的地形图，需要不间断的进行测绘作业X年，而且不能保证地形图的实时更新。增加高精度的测绘装备和高水平的测绘人员迫在眉睫。

　　（七）规划执行不严。我县规划工作错综复杂的遗留问题较多，规划执行工作范围广、数量多、摊子大。一是规划选址把关不严。招商引资是我县经济发展的主要抓手，为了使招商项目落户，项目选址考虑客商意图较多，有的违背规划挤占用地，有的随意增加建筑密度、提高容积率、减少绿地面积，从而改变了土地使用性质，挤占了公共服务设施空间，影响了城市的长远发展。二是规划落实刚性不足。由于多数建设项目，特别是招商引资项目实行“先上车后买票”，导致多数规划的强制性条款被“忽略”，刚性约束力消失，设计被“肢解”、道路被“移位”、红线被“搬家”、规划被“整容”的现象时有发生。三是违规建设严重。受传统居住观念和利益驱使，农民违规建房较多，“城中村”和“城边村”乱搭乱建、未批先建、少批多建、甚至不批强建等现象较多，遗留违法建筑存量较多，规划执法的难度较大。

　　城乡规划是城乡建设、发展和管理的纲领，是指导、调控城乡建设和经济发展的重要手段。提升城乡规划在县域全局工作中的地位，进一步加强和改进城乡规划工作，对于做优做美城乡面貌、加快经济社会发展、建设生态文明城市具有重要的现实意义和深刻的长远意义。

　　（一）提高认识，加强领导，发挥规划龙头作用。规划是一切工作的引领，经济社会发展的方方面面都必须服从于规划的龙头地位。一是要充分认识城乡规划工作的重要性。城乡规划是统筹安排城乡发展建设空间布局、保护生态和自然环境、合理利用自然资源、维护社会公正与公平的重要依据。科学的城乡规划，既可以提升城市的综合实力和整体形象，又可以合理调整产业布局形成大规模的产业集聚，还可以加强对各类资源的集约节约利用和对公共民生的有效保护，从而产生巨大的经济效益、社会效益和环境效益。各乡镇各部门一定要从经济社会发展的大局出发，提高对规划工作重要性的认识，学习规划、了解规划，坚持以规划统筹全局、指导实践，带动经济社会质的提升。二是要加大规划法律法规的宣传力度。2013年国家监察部、人社部、住建部联合出台的《城乡规划法》是我国城乡规划权威性法规，一方面要进一步加强学习，深刻领悟和把握核心内涵，尽快掌握和运用法律新规，结合实际转换工作思路，推动城乡规划工作科学化、规范化发展；另一方面要加大《城乡规划法》宣传力度，树立正确导向，增强全民规划意识。三是要完善规划咨询听证决策机制。坚持和完善规划委员会制度，把好规划审议和监督实施的关口，规范专家审查、规委审核、政府审批的规划议事程序，提高规划的刚性约束力。建立城乡规划公众参与制度，采取咨询、公示、听证等多种形式，广泛收集社会各阶层对城乡规划的意见，最大程度地满足人民群众对城市功能的需求。

　　（二）高点定位，科学编制，完善城乡规划体系。《总规》为城乡规划编制提供了蓝本，一定要按照相关要求，以科学的理念来指导控详规、修详规和专业规划的编制，尽快形成覆盖城乡、层次清晰、结构合理、衔接紧密的城乡规划体系。一是加快控详规和修详规编制。根据城市功能区划，做好重要街区、重要地段、重点集镇、居民集聚点、城镇出入口、城乡连接带及重点项目、重点工程的控详规和修详规编制工作，对土地利用、功能布局、结构形态、建筑格调等方面进行通盘设计，尽快实现控详规全覆盖，确保规划体系的连续性和可操作性。二是完善各项专业规划。以《总规》为纲领，尽快编制完善城市道路（红线）、绿化（绿线）、水域岸线（蓝线）、市政设施（黄线）文物古迹（紫线）规划，明确界定城镇空间布局，科学设置城镇扩张轨道，为城镇后续发展留足发展空间。完善交通、物流、通信、电力、消防、地震、环卫、供排水等专项规划，优化保障性住房、医疗、教育、文化等规划布局，进一步提升城市功能。三是要抓好集镇村庄规划编制。加强对乡镇经济、地域特征、产业优势的调查研究，全方位做好基本情况的勘测、摸底工作，结合当地产业基础、资源环境承载能力、交通区位条件、城镇化发展潜力、人口流动状况等因素，做好集镇和居民集中点规划编制，科学引导农村人口向集镇和村庄聚集。

　　（三）以人为本，因地制宜，突出地方人文特色。以人为本是规划的目的，因地制宜是规划的基础，任何城市规划都要遵循这两个原则，充分考虑群众的意愿，全面了解当地基本情况，力求灵活多样、各具特色。一是坚持人本理念。科学发展观的核心是以人为本，城乡规划也要坚持以人为本的原则，体现人性化的要求，把群众的便利和舒适放在首位。要将“人”作为城乡环境的主体，将群众宜居、安居、乐业作为基本尺度，公平、公正地对城乡资源进行有效的分配，统筹考虑保障性住房、养老、教育、医疗卫生等民生问题，预留生活性基础设施空间，让群众拥有更多的公共领域，享受更高质量的生活。二是坚持因地制宜。综合考虑各地不同资源优势和环境的承载能力，坚持特色化规划、个性化设计、差异化建设，避免千篇一律，千村一面。要注重挖掘、整理和利用优秀的传统文化遗产，深入汲取民俗和民居的文化精髓，从艺术和美学上加以研究和深化，加强与自然生态、特色产业相结合，精心策划、设计精品建筑，打造美的亮点和居住、观赏的乐园，彰显个性魅力，塑造地方特色。三是坚持服务经济社会发展。切实发挥城乡规划对社会经济发展的调控作用，坚持“全局性、前瞻性、生态性、经济性”的原则，加强区域经济、社会、文化、环境的调查和研究，科学地编制和实施规划，使其产生巨大的经济和社会效益。要通过规划合理配置土地资源，按照遵循规划、有序释放、依法运作的要求，实行差别化供地政策，提高土地利用集约化程度和土地使用投资强度。要将城乡规划作为推进“工业强县、旅游立县、农业稳县、项目兴县、商贸活县”战略的重要举措，进一步优化产业布局，彰显生态特色，形成产业突出、功能互补、错位发展的城乡发展模式，进一步推动城乡一体化发展。

　　（四）严格执行，依法监管，保障规划顺利实施。规划是优化城乡用地和空间资源配置的法律依据，是指导项目建设的刚性约束，必须强化法律意识，落实好各项管理措施，保持规划的严肃性。一是要依法执行规划。城乡规划是城市建设和发展的蓝图，规划一经确定，必须严格依法执行，任何单位和个人都无权干预，更不得以招商引资等名义随意变更。要坚决查处随意调整规划和违规建设的行为，对擅自变更工程设计，加高、加宽等违法工程严管重罚、坚决制止。要严格实行执法责任追究制度，坚决追究因执法不严而造成规划失误的人和事，切实维护规划的权威性。二是要严格审批程序。坚持“规划审批一支笔、规划实施一张图”，加强城乡规划集中统一管理，对用地性质、容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度、日照间距等指标严格审查，不符合城乡规划的项目坚决不批准立项，未编制控详规的地块坚决不开发和建设。积极推行规划审批的决策制度，充分发挥规划委员会、咨询专家组的作用，及时发现和解决规划编制、实施过程中的问题。三是要加强规划监督。全面推行“阳光规划”，实行规划编制、审批、实施全过程公开制度，做到报建要求公开、规划依据公开、审批程序公开、工作时限公开、审批结果公开，提高规划工作透明度。主动接受、政协和社会各界的监督，广泛征求公众对规划的意见和建议，形成全社会重视规划、关心规划的良好环境。

　　（五）明确职责，理顺关系，形成规划整体合力。遵循体制统一、机制放活的原则，实行统一规划编制、统一规划管理，实现一张总规图纸管到底。一是明确规划编制责任主体。城市总体规划和重点镇总体规划由县人民政府组织编制，一般乡镇总体规划由乡镇人民政府组织编制，村（社区）规划由乡镇人民政府组织编制；城市道路（红线）、绿化（绿线）、水域岸线（蓝线）、市政设施（黄线）文物古迹（紫线）规划分别由交通、园林、水务、住建、文体等部门组织编制；公共服务专项规划由相关业务部门负责编制。专项规划编制要加强衔接和沟通，服从于城市总体规划，县规划局负责业务指导和组织协调，确保做到各项规划目标、空间管制、空间数据“多规合一”。二是明确规划管理职责。县规划委员会是规划决策机构，凡涉及城乡发展的重大问题和重要建设项目的规划审批，均要由县规划委员会研究决定。各有关部门要及时做好与规划审批程序的衔接与配合，建设项目未取得选址意见书的，发改部门不得批准立项；未取得建设用地规划许可证的，国土部门不得批准建设用地；未取得建设工程规划许可证的，建设部门不得发放施工许可证；未经规划验收合格的，房产部门不得发放产权证明。通过相关职能部门的衔接和配合，形成规划工作合力，依法保障城乡规划的实施。三是明确县乡村规划管理职责。坚持“谁主管谁负责”的原则，遵循责、权、利一致，在集中统一管理的前提下，落实乡镇和村（社区）管理责任，形成县、乡、村责任网络，实现规划管理全覆盖，从而优化管理结构、提高管理效率、降低管理成本，确保各项规划实施到位。

　　（六）建好队伍，夯实基础，提升规划工作水平。坚持队伍建设与业务工作两手抓，进一步加强理论学习，提高队伍素质，增长知识才干，做好基础业务工作，为经济社会发展提供详实资料和理论依据。一是加强人才和智力引进。针对规划专业人才短缺的现状，通过多种形式招录引进一批懂规划、懂设计的专业技术人才，充实规划队伍。开展全行业的职业教育，聘请专家开办高端规划讲座和培训，加强前沿规划理论知识学习，开阔视野，拓宽思路，不断提高综合业务素质和工作水平。二是加强勘察测绘管理。勘测是城乡规划建设的重要基础工作，必须坚持平面坐标系统、高程系统、城市地形图图幅分幅和编号、技术标准、管理城市测绘基础资料“五个统一”，抓好资格、任务、质量“三项管理”，把住验审测绘资格、检查测绘成果“两个关口”，尽可能多的收集整理测绘基础资料，实现测绘成果共享。三是建立健全数据资料库。认真做好城乡规划统计工作，及时了解城乡发展过程中建设用地、规划编制、规划审批、规划实施等基本情况，掌握相关重要数据，逐步完善城乡规划信息平台，建立各类建设规划设计方案的资料库，确保规划建设档案的真实性和完整性，为县委、政府合理评价城乡建设和发展水平、科学有序推进城乡建设提供及时有效的依据。