学习实践科学发展观调研文章（2019年4月）我国中西部地区地广人稀，且农业人口众多，相对东部沿海地区来说，不管是经济总量，还是发展速度等各方面，都存在着很大的差距，属于后发地区。而中西部地区的人口、产业、消费等又相对集中在一些小城镇上，以我们洪江市为例，全市共有25个乡镇，人口43万，其中小城镇就有8个，人口超过20万，尤其是安江镇人口超过5万，是洪江市的人口大镇、工业重镇、经济强镇，创造了全市40%的GDP。但后发地区小城镇的城市化水平普遍较低，小城镇建设与发展尤为滞后。由于小城镇建设缓慢，导致城市化率低下，影响到城镇的未来发展，影响到农民收入的增加，影响到内需的有效拉动，影响到社会经济的增长，最终影响到后发地区开发的综合效益。十七届三中全会明确提出了“坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制，积极推进统筹城乡综合配套改革试验”，为我们后发地区小城镇建设指明了方向。当前，因受全球金融危机冲击，国内经济下行，大量农民工返乡，给当地经济社会带来巨大压力。加快后发地区小城镇城市化进程，是缓解当前大城市就业压力、容纳农村剩余劳动力、调整农业产业结构的一条有效途径。随着国家西部大开发战略的全面实施，新农村建设扎实推进，在我们后发地区，小城镇发展的数量和质量都跃上了一个新的台阶。然而，在后发地区小城镇建设发展中，由于诸多主、客观因素的影响，还普遍存在着一些问题和不足：

　　误区一：贪大求全。我们一些地方片面理解城镇化就是大城市化，认为城镇面积大、人口的多就是城市化，过分追求镇内产业的齐全和功能的完善，“麻雀虽小，五脏俱全。”盲目模仿大城市，不顾小城镇的承受能力和空间尺度，把小城镇搞的农村不像农村、城市不像城市。在前几年乡镇合并中甚至出现了行政造城运动，乡镇之间“拉郎配”，组建所谓的人口超10万的“超级镇”，造力、财力、物力的严重浪费，透支了未来的发展。

　　误区二：急功近利。由于现行的官员考核体制仍是以GDP为纲，造成后发地区小城镇建设的领导普遍“短视”，为了追求个人政绩，不惜劳命伤财，上面说小城镇建设是大战略，下面就来大动作，生怕动作迟了被戴上对小城镇建设重视不够的帽子，造成了不少地方一哄而上，大兴土木，盲目跟风，为了追求“感官”上的政绩，不计成本、不计实际、不计后果，一味“建大广场、修大马路、盖大高楼”。

　　误区三：弃土求洋。后发地区一些地方置上千年形成的小城镇特有的文化和建筑风格不顾，盲目模仿国外建筑，追求所谓的“欧陆经典”，使小城镇固有的历史文脉和山水风貌正在消退，小城镇形态的可感知性和可识别性愈趋削弱，“迷失自我”、“千镇一面”的现象非常普遍。

　　1、定位瓶颈。后发地区小城镇在发展思路上不清晰，很容易受人为因素影响，受制于领导责质和长官意志。主要表现在三个方面：一是有些地方的定位意识不强，认为我们后发地区的小城镇充其量就是个集市，是方便周边群众，没有必要为定位“劳心劳力”，顺其自然为上策；二是部分地方追求定位上的“新”、“奇”、“特”，罔顾客观实际和事物的发展规律，人为把本地的一些优势成倍放大，无限想象，“语不惊人死不休”，以打造“世界”、“全国”等名头来制造噱头，大放卫星，以达到快速出“政绩”的效果；三是“朝令夕改”，当地的领导调换频繁，发展思路随之频繁更改，很少形成统一、固定的发展定位，让人无所适从，贻害当地发展。

　　2、规划瓶颈。后发地区的小城镇规划设计因受制资金不足，一直重视不够，造成规划起点低，常凭经验、凭感觉规划，随意性大，尤其是中、长期发展规划欠缺，相关配套的产业规划、环境规划、控制规划等很少，造成当前不少小城镇规划设计和建设水平不高，乱建乱搭现象严重，空间环境质量差，严重阻碍小城镇健康发展。

　　3、政策资金瓶颈。小城镇建设历来党和国家非常重视，出台很多优惠政策，但具体到下面，大多停留在会议、文件上，上级小城镇建设资金“跑、冒、滴、漏”现象严重，很多政策落实不到位，相关扶植配套政策不多，现行的小城镇户籍管理制度和土地流转制度制约着经济社会的发展，导致小城镇城市化进程缓慢。后发地区的乡镇普遍实行“镇帐县管镇用”体制，没有自主权，实行报帐制，不具备“造血”功能，申请资金往往要经过纷繁复杂的手续和漫长的等待，根本谈不上具有小城镇建设所需的配套资金，又因为不是县（市）治所在镇，向上级争取项目、资金的难度相当大。

　　4、基础设施瓶颈。后发地区的好多小城镇一般都是由乡演就过来，路网、管网等基础设施历史欠帐太多，基本上还是几十年前的，年久失修，破烂不堪；区域内的公益性设施基本上没有，一些小城镇环卫设施缺乏，基本上无公害化垃圾处理场没有，生活垃圾、生产垃圾等采取简单的就地掩埋、燃烧等方式处理，造成小城镇环境卫生比较差；旧城改造力度不大，主要受制于改造资金不足，移民搬迁、安置的难度大，相关的配套、支持政策少，光靠市场手段无法达到预期效果。

　　5、管理瓶颈。我们后发地区小城镇管理一直问题较多，没有得到有效的根除，主要表现在辖区内环境卫生差、车辆营运市场混乱、乱建乱搭现象严重等方面。主要原因有：一是认识上普遍重建设、轻管理，我们的管理人员大多是由乡镇工作人员转变过来的，对农村工作经验丰富，因自身的能力、素质、水平等原因，造成对加快小城镇管理认识不足，城镇管理思想观念落后，往往就城镇论城镇，存在“等、靠、要”思想；二是专业素质较低，对业务不熟，不同程度存在“乱指挥、瞎管理”现象，管理不严，整治不力；三是小城镇管理涉及的部门多，现行的管理体制存在“两张皮”，部门与地方的利益常互相冲突，关系不顺，有些部门普遍存在为部门利益服务，重收费、轻管理，漠视当地的发展。

　　6、产业瓶颈。我们后发地区小城镇在产业发展上陷入了“农业不强、工业不大、商业不活”的怪圈，对农业产业化的贡献不多，很多优势资源没有就地转化、升值，农民专业合作组织少，扶植种植大户、养殖大户等措施不多，农业增效和农民增收缓慢；在难度较大的工业上突破少，招商引资的企业规模小、数量少、提供的就业岗位少，大部分是“小作坊”型的个体、加工厂，受制于资金、技术、人才等原因，发展速度缓慢，对当地经济的带动能力不强。甚至有些地方为追求短期的利益，引进了一些污染型企业，给当地环境造成了损害，有些小城镇虽办有工业小区，圈了不少地，但入园企业少，土地闲置浪费现象严重；在第三产业上我们还是停留在发展传统的商贸、物流业，新兴产业如现代物流、信息中介、旅游开发等发展缓慢，给当地经济和就业的贡献不大。

　　1、准确定位。重点做好三个方面的定位：一是做好小城镇的发展空间定位，科学地确定小城镇的规模，重点应当从所处区域位置、与中心城市的关系和距离来确定；二是做好小城镇建设的产业定位，要顾及自身所具有的地缘优势和产业发展潜力，想方设法集中发展一两个主导产业，形成有地方特色的优势产业；三是做好小城镇建设的文化定位，整合好当地的人文资源和自然景观，要把小城镇独特地域文化在保护中发扬光大，把古村、古镇、古建筑打造成发展旅游、提高小城镇吸引力的无形资产。

　　2、高起点规划。坚持规划先行，突出小城镇规划的纲领性作用，优先保障规划经费，聘请专家和专业规划设计院校，按照城乡一体化的要求高起点规划，在规划中要根据小城镇的历史传承、人文、自然等特点，挖掘地方特色，打造精品小镇、特色小镇；做好小城镇的中长期规划，规划中要进一步拉大城镇骨架，加快城镇空间扩展步伐，提升小城镇规划建设档次；做好控制性规划，小城镇规划可以适度超前，可考虑把更大区域内的农村居民点、产业布局、基础设施网络同该镇作为整体进行统一规划，要逐步实现郊区与镇区的城乡一体化。

　　3、破除体制性障碍，大力发展中心镇。后发地区小城镇建设应重点发展像安江镇那样具有区位优势、产业优势、规模优势，且人口规模在5-10万人之间的中心镇，置于优先发展建设的地位，形成局部区域内的经济、文化中心，从而辐射带动周边乡镇的发展；积极探索乡镇行政管理体制改革的新路子，深入贯彻落实十七届三中全会精神和2009年中央1号文件精神，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，建立适应中心镇发展需要的管理体制，后发地区应确定一批行政体制改革试验中心镇，授予中心镇部分县级经济社会管理权限，有条件的部门本着有利于加强执法、提高工作效率和发挥中心镇的辐射带动力作用为原则，在中心镇设立分支机构，行使部分县级行政执法权，探索建立中心镇独立财政，调动其积极性，充实其财政实力，激发其小城镇建设的主动性。

　　4、探索小城镇户籍管理制度和土地流转制度的改革。要改革现行的小城镇户籍管理制度，引导农村人口向小城镇有序转移，实行“农村人口城市化、外地人口本地化”，促进小城镇健康发展，加快小城镇城市化进程。要取消对进城镇落户指标的种种限制，实行按居住地登记户口，并且对迁入公民居住和收入的要求更加宽松，同时要与小城镇的其他改革政策相衔接，妥善解决农村人口转移与就业安置、社会保障等问题。小城镇的土地流转制度的改革，要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，小城镇发展要尽量少占耕地；积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理方法，允许小城镇规划区内的集体土地使用权采用作价入股、出让、转让、置换等方式参与小城镇的开发，促进土地向优势产业集中，向规模企业集中，逐步建立有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度，使他们“进得来，留得住”，无后顾之忧。

　　5、拓宽投融资渠道。鼓励有条件的小城镇设立城镇开发投融资公司，作为小城镇开发建设的主体，要赋予其土地开发、转让一级市场权，出台优惠政策，鼓励各种社会资本以多种形式参与小城镇的建设开发；在当前应对全球金融危机，国家大举拉动内需之际，小城镇要做好项目库建设，积极向上要项目、要资金；在小城镇产生的各种收费，应全额或按部分比例返还给当地，用于基础设施建设，新产生的各种税收应全额返还给当地，用于小城镇开发建设；县（市）应加大小城镇基础设施资金扶植力度，对中心镇、试点镇的基础设施改造维护费用要按全县（市）财政支出的一定比例投放。

　　6、提速基础设施建设。基础设施是实施现小城镇城市化的物质基础和保障，要加大镇区内路网结构优化，形成基本干线路网骨架，进一步完善通讯、电力、自来水等管网的改造力度；加大旧城改造力度，争取上级把中心镇与县治地同等对待，把无公害垃圾处理场、管网改造、道路建设、旧城改造等挤进国家财政投资笼子。

　　7、高效管理。“三分建设，七分管理”，一个好的环境就是该城镇的“名片”。首先要做好本镇区域内控制性规划的管理，严厉打击乱建乱搭现象，重点抓好辖区内的环境卫生和交通秩序，有效整治“脏、乱、差”问题；利用乡镇机构改革的契机，逐步把富余干部职工转移到城镇的管理上来，健全小城镇建设管理机构，依法赋予其行政执法权；加强对小城镇建设管理干部队伍的培训，提高业务水平。中心镇要加大、环卫的投入，完善执法环境和装备配置。

　　8、优化升级产业结构。加大农业新品种、新技术的推广力度，大力扶持种植、养殖大户，通过市场化经营、品牌化运作的方式，鼓励成立各种农业专业合作社；支持有条件的小城镇兴办工业小区，尤其要扶持中心镇兴办工业园，按照“项目兴园、园区兴工”的发展思路，促进土地向企业集中，企业向园区集中。后发地区小城镇应以发展民营经济为主体，依托山区丰富资源，做好农产品深加工文章，为农业产业化服务；出台优惠政策，想方设法解决中心企业“融资难”问题，全力支持辖区内企业做大做强；大力实施小城镇餐饮、住宿、娱乐业改造升级计划，引进现代商业，引导房地产业健康发展，进一步壮大现代物流、信息中介等新兴产业，为农村剩余劳动力创造大量相对稳定的就业机会。