用活用够土地政策，确保城市东进战略顺利实施（区国土房管局课题组）【内容摘要】__区城市东进战略是加快城市化进程的过程，其中集体土地征收后变为城市国有土地是发展的核心之一，而现行的土地审批、土地供应、土地财政政策和城市东进战略在统一的基础上，存在较大的冲突。城市东进过程中政府缺的是用地指标和资金，要在政策限制和加快发展上进行统筹。国家宏观调控政策、重庆市统筹城乡综合配套改革试验区的政策、民族地区发展政策，从宏观层面和微观操作上均有可供区县“选择”的机会，本文从以上角度分析后，提出了具体的用活用够国家土地政策、做好城市土地文章，“既快又好”地推进__区城市东进进程的具体措施。

　　土地是城市建设和发展最基本的物质基础，也是政府最大的资产。经验表明，做好城市土地这篇文章，城市就能够得到既快又好的发展。土地政策因此成为国家宏观调控的重要杠杆之一，对于运用土地政策进行宏观调控，理论界有不同的看法，在市场经济比较完善的国家，宏观调控的政策工具主要是货币政策和财政政策，而土地政策参与宏观调控，则是特殊阶段的特殊选择。也就是说，一旦中国的市场机制完全建立了，政府职能完全转变了，土地政策就会退出宏观调控领域，恢复本来的定位。因此，在现阶段我国西部地区的经济发展与土地宏观调控一直处于矛盾与平衡之中，经济发展需要高速度的城市化进程，而土地宏观调控从某种程度上又“限制”了这个进程。对于我区这个处于经济发展落后阶段的西部区县，更应用活用够土地政策，在土地使用上闯出一条新路，确保城市东进战略的顺利实施。

　　按《重庆市__区城市总体布局规划（2000—2020年）》（渝府发[2004]261号批复）要求和全市第三次党代会要求，__要作为全市实施“一圈两翼”战略渝东南一翼的核心和龙头，要达到与一小时经济圈同步实施小康的宏伟目标，要在渝东南一翼实现“率先”和“加快”发展。__现正紧紧抓住市委、市政府建设六大区域性中心城市的重大机遇，全力实施城市东进战略，在改造完善老城区的同时，举全区之力、集全区之智加速正阳、舟白新城建设，力争在2011年城区面积达18 km2，城市人口达18万人以上，到2020年把__建设成为30 km2、30万人口的全国卫生城市、国家园林城市、国家环保模范城市、全国优秀旅游城市和重庆市区域性中心城市。

　　按照重庆市城镇体系规划以及重庆市委、市政府关于把__建设成为渝东南经济中心、区域性中心城市的要求，结合区委、区政府提出的“开发建设新城、完善功能配套、改造提升老城”的城市发展战略，到2020年__城市规划建设用地30km2，城市发展保持组团式布局，分为主城区、正阳组团和舟白组团。我区首先已完成了新城区中正阳工业园区4.15 km2控规（同时按10 km2进行了修编）及2 km2的物流基地专项规划，对正阳组团城市设计、火车站站前片区、组团结合部、重庆市渝东南职业教育基地修建性详规进行了启动，同时正在编制新城区5个居住区(1 km2／个)修建性详规；其次启动了正阳、舟白20 km2新城区的控规编制。__结合目前乡镇建设规划，按“超前性、科学性、经济性”的原则的要求，目前已形成了__城市规划“一核(以新老城区三组团为核心)一带(以阿蓬江沿线呈带状分布的城镇群)”的东进发展格局，未来将形成__新老城区30 km2、30万人口的综合城市功能布局——__老城组团山水园林城市仍以政务、商贸、文化及居住功能为主；舟白组团围绕舟白机场，结合环境资源，以职业教育、旅游接待、城区住宅功能为主，将建成重庆市渝东南最大的职业教育基地（职教基地规划至2010年招生达2.5万人，最终形成容纳7至8万人的办学规模）；正阳组团依托渝怀铁路__火车站发展，以工业园区、物流园区、中转仓贮、对外交通、房地产开发为主，将建成一个市级特色工业园区和一个规模为重庆市八大物流集散中心之一的物流园区。

　　__城市东进发展战略的主要依托载体是__规划区内的“城市化”扩张进程，城市化的进程是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量该区域社会组织程度和管理水平的重要标志。按照《国家标准城市规划术语》对城市化的定义，是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。”一般认为城市化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程，同时也是一个生活方式转变、生产方式转变、组织方式转变和传统方式转变的过程。城市化不单纯是农民进城，它意味着国民经济增长模式、国民生活形态和意识的重大转变。由此可以将我区城市东进战略理解为：将人口集中到新城区域、将该区域从生活方式、生产方式、组织方式上从农村模式向城镇模式进行转变，从而使其达到城镇化扩张的目的。

　　目前我们只能概念性地说，我区将在20年后，将城市区域发展（扩展）到30km2。事实上届时是我区城市区域面积达到30km2，还是此30km2范围内的生产生活方式转变到城市模式，或者说将来此30km2范围内均达到目前旧城发展的相应水平，这是我们目前在认知上存在的一个模糊之处。

　　按我国《城市规划法》第三条规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”即:城市的法律涵义，是指直辖市、建制市和建制镇。一般而言，人口较稠密的地区称为城市，一般包括了住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能，城市中有楼房、街道和公园等公共设施。但事实上，城市的行政管辖功能可能涉及较其本身更广泛的区域（行政辖区）。按此条解释，虽然我区城市东进战略涉及的正阳和舟白组团均为建制镇管辖，也属于法律意义上的“城市”范畴，但我们仍要大力进行发展和建设。

　　由此不难看出，我区城市东进战略要达到的是在“城市化”进程中，将规划红线范围内的区域，建设发展成为都市区、工业区、生活区，而不是单纯的城市行政管辖区，这个进程中涉及一个最基础的工作就是逐步将该范围内的农村集体土地依法进行征收，建设成为现代化的新城区。如果建设和发展新城没有建立在此“依法征收土地”的前提上，将会形成一个城市化建设过程中的“怪胎”——“城中村”，即“城市化”进程的与土地征收供应存在矛盾。

　　从土地上来说，我区城市东进战略的目的就是将新城区域的农村集体土地转变为国有建设用地。但我国现行的土地政策规定：未经国务院或省级政府审批，任何对农用地转用和集体土地征收的行为均为非法用地行为。我区旧城区现有面积约7 km2（根据我区2001年测绘的数字化地形图进行量算，不含城周结合部集体建设用地和城周规划区面积，我区现有旧城区面积约为5.6 km2，考虑城周结合部集体土地，可将我区旧城区面积确定为不超过7 km2），新城区域现有“城区”面积约为4 km2，我区城市规划区内合计现有城市用地面积约为11 km2。如要在2020年达到30 km2的城市建设的目标，我区在新城建设区域共需新增土地19 km2，在不考虑建设项目用地的情况下：我区平均每年需要新增建设用地约1.6 km2（折合2400亩）。如要在2011年达到18 km2的城市建设目标，在不考虑建设项目用地的情况下：我区近4年平均每年需要新增建设用地约1.75 km2（折合2625亩）。

　　我区为确保城市东进战略的实施，平均每年在新城建设区域内需要新增建设用地在2625亩以上，假定新城建设新增建设用地占我区新增建设用地的50%，则我区每年新增建设用地应保持在5200亩以上，才能满足我区经济社会发展和新城建设的需要。

　　从2007年开始，国家加大土地宏观调控中的力度，土地“闸门”再次收紧，原有的可以协调的计划外用地指标被彻底封死，新修订的《土地利用年度计划管理办法》取消了旧办法中“独立选址的重点建设项目用地可以预留少量的机动指标”的条款，将突破新增建设用地计划指标的唯一的“口子”堵住。在原有操作模式下，在重庆市下达建设用地指标后，我区可以用单独选址项目的名义向市上争取建设用地指标，而不受已下达的用地指标的影响。在《土地利用年度计划管理办法》修订实施后，我区只能在市上下达的用地指标中进行报批，“鱼和熊掌不能兼得”，是优先选择报批“实施城市总体规划的新城建设项目”还是选择报批单独选址的非新城建设项目将会是一个较难的问题。受此政策的影响，我区2007年争取到市上的用地计划为2200亩，市上审批的建设用地仅为1300亩，远远低于2006年度的计划和审批量。

　　从2007年起，我国第一次把建设用地总量纳入了计划管理，全年全国有580万亩新增建设用地，与前两年新增建设用地数量大体相当。2008年初，国土资源部对外宣称，2008年新增的建设用地规模不会超过580万亩，以后每年将会持续下降。按此精神，在2008年全市国土房管工作会上，市政府宣布，2008年全市的新增建设用地数量不会超过2007年，要保持在2007年及以下的水平。

　　综上所述：假如今后重庆市政府仍按2007年度的用地计划核定我区的用地指标，该指标在每年全部审批完毕也不能满足我区经济社会发展的需要，因此，国家宏观调控有限的用地指标与我区用地需求之间的矛盾将会是今后我区土地政策与经济社会发展上的主要矛盾。

　　按国家现行的土地宏观调控政策，除基础设施和部分行政办公和特殊用地外，所有土地均采取“招拍挂”方式供地，要从供地政策促进了产业结构的调整与优化。而作为我区城市东进战略发展的一个问题在于，新城19 km2的建设用地，在政府主导完成基础设施建设后，土地如何供应、供应给何种行业、与国家产业政策是否冲突、是否能从“土地财政”中收回政府的巨额投资等等。

　　近三年来，我区的工业出让用地占了出让用地供地总量的70%，占所有土地供地总量的53%，即工业用地占了我区供地总量的半壁江山；住宅用地占了出让用地供地总量的24%，占所有土地供地总量的18%。由此我们可以初步得出将来我区城市东进后，土地供应与供地政策上存在以下矛盾：

　　一是产业政策限制。从经济发展和产业带动上讲，工业项目的投资建设和发展是落后地区经济发展的核心之一，但新城建设与纯工业园区建设区别很大，按我区城市东进战略定位的目标，很显然发展为工业城市不属于我区城市东进战略的主要目标。但我区仍要引进大量绿色、环保、高附加值和科技含量的工业项目来加快经济发展的步伐。

　　2006年底，国土资源部、国家发展改革委联合发布了《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，进一步对工业项目进行了限制和禁止。与1999年的目录相比，在此次的《限制用地项目目录》中，变化最大的是，机动车交易市场、家具城、建材城等大型商业设施项目，大型游乐设施、主题公园(影视城)、仿古城项目、低密度、大套型住宅项目(指住宅小区建筑容积率低于1.0、单套住房建筑面积超过144 m2的住宅项目)、赛车场项目、公墓项目、机动车训练场项目等六大项目不仅被列入限制用地项目，而且禁止占用耕地，亦不得通过先行办理城市分批次农用地转用等形式变相占用耕地。此次的《禁止用地项目目录》依次涉及煤炭、石油天然气和化工、信息产业、钢铁、有色金属、黄金、建材、医药、机械制造、船舶制造、轻工、纺织、烟草、消防及其他项目。与1999年《禁止供地项目目录》相比，在《禁止用地项目目录》的其他项目中，增加了别墅类房地产开发项目、高尔夫球场项目、场项目，党政机关、国有企业、事业单位新建培训中心项目等六个项目。

　　2004年国家颁布了《工业项目建设用地控制指标（试行）》，从投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重四项强制性指标上对工业用地进行了控制。首先下马了一些低水平重复建设的项目和大量耗费资源的建设项目。按国土资源部的统计指标，从全国的情况来看，2007年第二季度工业用地比重全国已降到40%，是2005年以来的最低点，但房地产开发用地和其他用地比例都有所提高。

　　我区的工业用地供应量一直占全区供地总量的50%以上，按国家宏观调控政策的要求，应进一步降低比重，优化结构，但我区现在存在的问题是工业项目很少，应多方招商引资引进工业项目进行建设，而不是对其进行限制；另一方面如减少工业项目的土地供应，加大经营性用地的土地供应，可能导致的一个矛盾就是：由于缺乏消费支持，从而导致成片的商品房“栏尾楼”出现，即没有基础项目和产业拉动的经营性用地供应属于“无源之水、无本之木”。因此国家的产业政策和供地政策与我区产业发展产生了一定的冲突和矛盾。

　　二是城市化进程与土地财政的矛盾。在城市化进程中，政府是城市扩张过程中的基础设施建设业主和投资方，只有在政府投入巨资完善基础设施后，城市化进程才能进入高速发展阶段，我区的城市东进战略也如此。按现行的征地政策，在我区新城建设的正阳和舟白组团内，新征土地价格约为8万元/亩（含拆迁安置和报批费用），基础设施和部分场平费用约为12万元/亩（含道路管网建设费用），即新城土地达到宗地外“三通一平”情况下的成本费用约为20万元/亩。即：在现有情况下，我区新城建设的成本费用约为3亿元/ km2，要达到30 km2的城市建设目标时，新增部分城区（约19 km2），政府投资的费用合计约为57亿元。按此计算从2008年至2020年，我区应每年投入到新城建设上的费用约为4.75亿元，显然这超出我区的财政收入负担水平。

　　全国性的城市化进程中为解决投入资金不足的问题而采取的对策大多为“土地财政”，即投资建设，土地出让还贷。在市场经济条件下，土地，特别是经过开发的建设用地，既是资源，又是资产，更是资本，集实物形态和价值形态于一身，而且随着市场经济的发育，作为价值形态的资本作用越来越突出和明显。土地资本不仅与货币资本、产业资本相并行，而且彼此交织和相互作用。一旦土地进入交易市场、抵押市场和股票市场，就成为了资本，能够创造利润和增值。土地作为资源的“有限性、区位性”特点和土地作为资本的“保值增值性”特点是“土地财政”得以在全国流行的内涵所在。

　　重庆市前五年的土地出让金收入为659.5亿元，其中2007年度的土地出让金收入为287.7亿元，占了全市财政收入的30%以上，极大地推动了重庆主城“一圈”的快速发展，同时也解决了城市化进程中基础设施建设的资金问题。

　　我区前三年出让合同约定的土地出让价款才1.5亿元，且大部分没收缴到位，实际只收取了约1.1亿元，且未全部用于新城建设。现在看来，我区新城建设范围越大，政府亏损越多，如果说现在我区在以“土地收益权质押”和“财政收入担保”的国家开发银行支持下可顺利推进城市东进战略的实施，但长此以往，没有本级财政收入资金的注入或土地出让收入的弥补，政府在新城建设可能会陷入“破产财政”的边缘。在今后的城市东进战略中，收足收够土地出让价款，以地生财，滚动开发将是发展的趋势。

　　一是协调争取用地计划和用地指标。重庆市委、市政府把__区定位为渝东南经济中心和区域性中心城市，即渝东南立体交通枢纽和商贸中心、加工工业中心、金融中心、旅游服务中心、文化教育和医疗卫生服务中心及信息服务中心，理论上讲应对__区在用地计划和用地指标上多加考虑和安排，__区只有在用地指标充足的情况下，才能集全区之力，建设渝东南中心。渝东南地区作为原有的落后和贫困地区,与重庆区域的“一圈一翼”从发展基础、产业模式、经济收入上有巨大的差距。但“中心”不是上级封起来的，也不是靠“”吹出来的，而是一个突破行政区划、超越行政权力的经济概念。加快发展，做大做强经济，是__城市东进战略的发展基础。同时，按规划提供充足的建设用地是城市东进战略实施的保障。

　　按重庆作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的初步设想，重庆在今年初提出了“用地指标跨区县调整”的概念，即将偏远区县的用地指标调整到主城区周边及目前规划的“一小时经济圈”内，并可能通过在偏远区县开荒来进一步扩大“一小时经济圈”的可用地总量。根据国家和市上土地宏观调控的政策，今后的建设用地计划和指标非常紧张，“单独选址”的计划外指标已被停止，因此，我区必须在全市综合考虑建设用地计划和指标时，向市政府争取用地计划和指标向渝东南地区尤其是__区倾斜，争取市政府在考虑“用地指标跨区县调整”时，优先考虑区域中心城市，重点考虑我区作为区域性中心城市应配备的各项基础设施和城市规模。

　　二是大力实施土地开发整理、确保耕地占补平衡。我区城市东进战略涉及的正阳和舟白组团范围内现有耕地约7000亩（含园地在内），按《耕地占补平衡考核办法》“占多少，垦多少”要求和国家对耕地占补平衡的强制性考核要求，我区应补充耕地约9000亩以上（市上考核时，要按净耕地系数计算）。目前虽然我区是重庆市土地开发整理的重点区域，但随着国家对土地开发整理政策的进一步规范，尤其是“第二次土地调查”成果上报国家汇总后，土地开发整理工作将逐步步入程序化、规范化、数字化的阶段，原有的比较随意地调整非耕地（田土坎）系数和未利用地比例的做法将不能实施，届时，我区的耕地占补平衡工作将加大工作难度。

　　目前，重庆主城周边各区县耕地占补平衡完全靠向区县购买新增耕地指标来解决，而我区属于转让新增耕地指标较多的区县之一，名列全市转让新增耕地指标的前三名。在满足我区耕地占补平衡的同时，向区县转让新增耕地指标，既能解决我区耕地占补平衡问题，又能为经济建设积累资金，是一个筹集建设资金较快的渠道（如我区自身不能达到耕地占补平衡，建设占用耕地必须向区县购买新增耕地指标）。

　　因此，在2009年底“第二次土地调查”数据上报国家评审汇总之前，我区应进一步加大土地开发整理工作的力度，争取每年新增耕地8000亩左右，在优先满足我区城市东进战略耕地占补平衡的同时，可以向区县转让部分新增耕地指标，筹集部分城市发展建设资金。

　　所以，我区在向市政府争取用地计划和指标的时候，应争取市政府对土地开发整理工作和新增耕地收购指标向渝东南地区尤其是__区倾斜，以保证我区的耕地占补平衡和通过转让指标筹集部分建设资金。

　　结合城乡统筹建设社会主义新农村的时候，不可避免的出现一个问题就是：新农村建设需要进行大量的基础设施建设，其中涉及的非农建设占用耕地和土地的审批问题，如果严格按建设用地报省级以上人民政府报批程序运行，将会严重影响新农村建设的进度。虽然说我国现在的用地政策是任何农用地转用和征用都必须通过依法审批，但国家目前出现了“松动”的迹象，但由于涉及相关的法律程序和坚守18亿亩耕地红线的问题，目前还不至于全面放开。

　　国土资源部于2006年3月发布了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发[2006]52号），其中原则性地提出“在新农村建设中，农用地转为建设用地，必须符合规划和计划，必须依法报批，必须搞好补偿安置工作”，同时又指出“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善”。上面两条“自相矛盾”的措施出现在同一个文件中，说明国家对此已开始了研究，随后国家在天津市进行了试点。

　　2006年5月《国务院关于推进天津滨海新区开发开放的若干意见》下发后（正式实施方案于2008年3月批准），天津市率先在全国开展集体土地使用权流转试点。当时天津市滨海新区管委会就决定赋予葛沽镇几项重要的试点任务，其中包括土地改革试点、行政体制改革和投融资体制改革试点。此后不久，葛沽镇就作为天津市“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试范镇”的试点方案，上报国土资源部批准。根据该土地改革试点方案：葛沽镇在未来将彻底变为一个街道办事处，将镇辖的25个行政村变为多个居委会，农民转变身份成为市民，土地转变性质为国有，葛沽镇农村成为滨海新区城市的一部分。这是天津市在结合土地改革试点和行政体制“村改居”改革的情况下在全国率先实施的土地政策创新和突破。

　　2007年6月国家发改委下发了《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，通知要求成都市和重庆市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。这让重庆市在参照天津土地改革模式的基础上找到了政策依据，如果都按原有的审批和管理体制进行运转，就不存在“率先突破，大胆创新”的布置了，所以重庆应在此基础上大胆进行突破和创新。

　　2007年8月重庆市双桥区结合“村改居”在集体土地流转上进行了试点，双桥区委区政府下发了《关于在全区推进“村改居”工作的意见》，要求进一步加大城乡统筹综合配套改革试验力度，全面加快该区建设“经济开发区、改革试验区、党建先进区”和现代化园林汽车城的步伐。该区在土地改革上率重庆之先，提出了“直接转化”的模式，即：对“村改居”之后的集体土地进行全部征收征用，村民转为居民，享受城镇居民待遇。各项补偿费用以户为单位全部作挂帐处理，农用地变为建设用地前由原村民继续承包种植经营，变为建设用地时，按征用时确定的挂帐金额支付原村民补偿补助款。换句话说，双桥模式就是借“村改居”之名不经市政府审批，直接将集体土地转为国有建设用地。

　　一是争取作为全市统筹城乡综合配套改革的试点区域。__区作为城市行政区实际履行的是农村区县的职能，比主城各区县更能了解城乡改革和发展的实际情况，更贴近重庆的农村和发展中的城镇，这正是重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区所应选取的“试验区中的试点区域”，我区就积极向市委市政府争取将__作为试验区中的重点试点区域或首批试点区县，将我区正阳组团和舟白组团作为全市统筹城乡综合配套改革的重点试点乡镇，率先在全市进行“土地流转、指标置换”方面的创新工作，以保障新城建设的顺利开展。

　　二是结合“村改居”推进土地转变性质。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有”，国家《确定土地所有权和使用权若干规定》中第三条规定“城市市区范围内的土地属于国家所有”、第十四条规定“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或者其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”，然而我国从法律理论上从来没有明确指出上述“城市”是指的“建成区”还是“管理区”，我区可以按照上述规定和参照区县的模式，对城市东进战略涉及的正阳和舟白组团采取“双桥模式”进行处理，在提高居民生产生活水平和质量的同时保证新城建设的用地需求。

　　三是边用地、边报批，加速推进新城土地征收进度。按现行的用地报批程序，最快的用地项目在取得市政府用地批文的时间约为半年，如果我区在推进城市东进战略时的所有用地项目均按此程序报批后，才开展征地拆迁工作和用地工作，将会使我区的城市东进战略的所有的用地项目往后延期一年以上。我区的城市东进战略不是一个单纯的城市扩张过程，与保护耕地和群众利益并不冲突，相反是为了更好地提高和维护群众的利益。因此，我区在实施城市东进战略征收土地时应采取“边报批、边用地”的模式，在不损害群众利益、切实做好征地拆迁工作和保障新增耕地补充的情况下，经区政府批准“一至二年临时用地”的情况下，可以先进行征地拆迁相关工作，同时进行用地报批相关工作。

　　国务院下发给我区的区域控制面积、基本农田面积和耕地面积是土地利用计划的红线和底线，涉及重庆市在调整土地利用总体规划时给我区划定的建设用地指标基数，关系我区今后几十年的发展规模。

　　但国家现在认可的我区的土地数据是一个“合法”但严重不合理的数据，在1994年第一次土地详查时，为了减少农民负担，人为地将104万亩耕地调整为76万亩。国家认可后，经过历年变更，现在核定我区的耕地面积为73万亩左右，基本农田为56万亩，二者差额17万亩还不足以满足退耕还林指标，更谈不上安排建设用地了。在此数据上，人为地将28万亩耕地调整为荒草地，即国家认可我区可供土地开发整理的荒草地面积合计为30万亩，所以重庆市将__区作为土地开发整理潜力最大的区域之一。这也就是要在第二次土地调查汇总前大规模实施土地开发整理的原因之一，此数据恢复本来面目后，再大规模做土地开发整理工作的难度很大。正因为国家认可我区的土地面积数据存在矛盾，导致我区的土地利用总体规划工作修编难度大，往往小的建设用地项目在向市上报批时，也要调整土地利用总体规划。且市上给我区在土地利用总体规划上确定的建设用地指标，现基本已无剩余。所以我区在土地利用总体规划修编过程中，应结合我区的真实土地情况和今后发展规模，尤其结合城市东进战略的实施，为我区调整和争取较多的建设用地指标。

　　前面说到土地特别是经过开发的建设用地，既是资源，又是资产，更是资本，集实物形态和价值形态于一身，而且随着市场经济的发育，作为价值形态的资本作用越来越突出和明显。所以土地资金的良性循环将是我区解决新城建设“资金瓶颈”的关键所在，我区应从以下方面对新城土地进行经营和管理：

　　第一，储备土地。依法征收的建设用地是政府“土地财政”的后备力量，是“土地财政”良性循环的基础。我区应将新城土地授权给区内土地储备机构进行储备和管理，让储备机构作为新城建设的业主，经政府批准后对新城土地进行储备、开发、融资，以解决征地资金和建设资金不足的问题。

　　第二，经营土地。新城土地在搞好城市规划的基础上，按功能分区供地，真正做到工业进园区、商业建网点、文教带新城，基础设施项目用地以划拨方式供地外，土地增值效益高的经营性用地和工业用地由政府控制，土地经政府投资进行基础设施建设后（宗地外达到三通一平），结合规划条件、投资强度、建设进度通过“招拍挂”方式出让筹集新城基础设施建设资金。按前面计算，我区新城建设中的成本达到3亿元/ km2，而每平方公里建设用地中，扣除道路、绿地等市政基础设施后（此部分则政府投资建设，产权为政府所有），可供出让的土地约为60%（900亩），即可供出让的土地分摊的用地成本为33.33万元/亩，加上政府应收取的土地出让金（经营性用地约为6万元/亩，工业用地约为2万元/亩），经营性用地每亩地的出让成本达到了约40万元，工业用地约为36万元。即政府在经营土地的过程中，取得的收益为土地出让+增值收益，也就是说在不考虑土地增值收益和足额收取成本的情况下，政府能从经营土地的角度取得1800万元（工业）或5400万元（经营性用地）/ km2的净收益（土地出让金）用于新城建设。

　　同时由于我区对正阳和舟白组团确定的土地级别仍为2005年政府颁布的基准地价，在政府投入巨资进行基础设施建设后，政府作为土地所有者对土地的级差地租和增值收益应进行收取，土地出让金作为政府凭借土地所有者的身份向土地使用者收取的地租和收益，应及时进行调整。所以我区应在2009年初对我区涉及新城的土地级别进行调整，以保证国家基础设施投资的体现和收回。

　　第三，节约集约用地。新城土地在供地时应严格按照《工业项目建设用地控制指标（试行）》供地，对属于《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》的用地项目坚决限制或禁止供地，不能因一时的发展而带来今后的环境问题。对未按建设进度、投资进度和建设规模进行用地而屯积的闲置土地，由政府按规定收回进行处置。对于已提供的土地，要加大利用强度，尽量不建或少建“花园式”工厂，鼓励工业用地提高容积率指标，建设多层标准厂房和设施。最终达到新城建设分片推进，稳步实施，开发一片、建设一片、繁荣一片。