通用公文(以下简称公文)具有法定的统一格式要求。公文的格式，是其所包括文种外部形态共性的显示。公文中应有的项目内容、书写位置、有关附属标记等结构形式，都是有规律性的，制作者不得自行安排。而其格式规范，正是基于公文不同于一般文章的文体特征，由有关部门以相对稳定的文本格式对制作形式作出的规范要求。任何一份公文的制作都应遵循一定的基本格式。这不单纯是一个形式问题，而是关系到公文法定权威性和公务管理约束力的一种外在表现。

公文的格式，从根本上说，是公文这一应用文体作为社会公务管理的文字型工具，在长期使用过程中逐步形成的。其固定的程式化的外部形态，反映了它在制作与应用上的客观需要，以及适应这些需要所产生的某些带有规律性的文体特征，不是人们主观臆想的结果。同样，对公文格式的规范，也是依据社会公务管理活动的需要和公文文体本身的特点进行的，并非人们主观意愿的任意强加。几千年来公文格式的沿革变化，包括新文种的产生和某些旧文种的消亡，都能从这两方面找出原因。人们之所以不可能对一般文章及文学作品制定出一定的格式体例，就是由于这样做不切实际，在实践中行不通。这从反面证明了公文格式的形成及其规范化的客观性。

但是，公文格式的客观性与人们对其格式进行规范的目的性并不矛盾，格式规范反映了人对公文格式的认识和要求。当人们感到以往对公文格式的规范有不妥之处时，就会及时加以调整改革，使之更进一步切合客观需要。远的不说，建国以来国家领导机关多次对公文处理办法所作的修订，就是为了以法规手段使公文的制作和使用与国家管理职能相适应，与经济及科学文化的发展相适应。我国现行通用公文的格式是由《办法》和《条例》规定的。之所以有此规定，主要目的在于：(一)使公文规格统一，能够在全国范围内统一使用，如果一个地方一种规格样式，就会造成混乱，影响公务管理工作的顺利进行；(二)从制作形式上保证公文的权威性、合法性、完整性、科学性；(三)便于公文的制作，便于公文的处理与管理、立卷、归档、查阅，有利于提高公文制作质量，提高办文效率。

论述有关通用公文格式的依据，是中共中央办公厅发布的《条例》和国务院办公厅发布的《办法》以及《中华人民共和国标准〈国家机关公文格式〉》(以下简称《格式》)。为了论述的方便，下面以《办法》为主要依据，同时兼及《条例》的有关规定并略加比较。据《办法》规定，公文的格式由书面格式、用纸格式和印装格式三部分内容组成。其中书面格式与公文写作的关系更直接、更密切，因而是我们所要说明的重点。

公文书面格式的项目内容，根据《办法》第十条的规定，包括15项，即发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人，标题、主送机关、正文、附件，印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等。根据《条例》第八条的规定，则包括17项，即版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送机关、印刷版记等。这些个项目在一件公文中所处的位置分别为文头部分、行文部分和文尾部分。现依次说明如下：

1.关于发文机关。《办法》规定：“发文机关应当写全称或者规范化简称；联合行文，主办机关应当排列在前。”《条例》规定：“版头由发文机关全称或规范化简称加‘文件’二字或者加括弧标明文种组成，用套红大字居中印在公文首页上部。联合行文，版头可以用主办机关名称，也可以并用联署机关名称。在民族自治地方，发文机关名称可以并用自治民族的文字和汉字印制。”比较起来，《条例》规定得很具体，而《办法》未作具体说明。实践中，行政机关公文的发文机关项目也叫版头，一般有两种表现形式：一种是发文机关名称或规范化简称加“文件”二字组成，如“国务院文件”“××市人民政府办公厅文件”等；另一种是只标明发文机关名称，如“××省人民政府”“××省经济贸易委员会”等。

需要强调的是，《条例》第十条对党的机关公文版头的主要形式及适应范围作了比较详细具体的规定，制发党的机关公文时应严格按照这些规定办理。

2.关于发文字号。《办法》规定：“发文字号，包括机关代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。”《条例》规定：“发文字号由发文机关代字、发文年度和发文顺序号组成。标注于版头下方居中或者左下方。联合行文，一般只标明主办机关的发文字号。”可以看出，党、政机关公文对发文字号的标注规定基本相同，但党的机关公文还可以标在左下方。其表现形式为：国务院发文的写作“国发〔199×〕×号”，山东省人民政府办公厅发文的写作“鲁政办发〔199×〕×号”，中共中央发文的写作“中发〔199×〕×号”，中共某大学党委组织部发文的写作“校党组发〔199×〕×号”等。

发文字号中序号的编排，一般公文是按发文机关本年度发文的顺序排号的，个别文种如“令”“公告”等，是以本届领导的任期所发该种公文的顺序编排的，不受年度的限制。

需要说明的是，发文字号的编写，实践中仍不够规范统一。行政职能部门、企事业单位、社会团体组织的发文字号，一般不写“发”字而写为“××字〔199×〕×号”，如某铁路管理局工会文件的发文字号为“×铁工字(199×)×号”，其中没有用方括弧，且这种现象比较普遍。另外，发文字号按《办法》规定不包括文种代字，但国务院或国务院办公厅批复的发文字号为“国函(国办函)〔199×〕×号”，民政部批复的发文字号为“民行批〔199×〕×号”，显然是标有文种代字或简称的。类似这些写法，需要进一步规范。

3.关于秘密等级。《办法》规定：“秘密公文应当分别标明‘绝密’‘机密’‘秘密’，‘绝密’‘机密’公文应当标明份数序号。”《条例》规定：“公文的秘密等级，标注于份号下方。”秘密等级的标识是为了确保密件的递送、处理和使用的安全，应根据公文的涉密程度正确选用；标识时，要注意标在规定的位置，用汉字标明即可，前后不加方、圆括弧或黑点符号。

4.关于紧急程度。《办法》规定：“紧急文件应当分别标明‘特急’‘急件’；紧急电报应当分别标明‘特急’‘加急’‘平急’。”《条例》指出，紧急程度是“对公文送达和办理的时间要求”，规定：“紧急文件应当分别标明‘特急’‘加急’，紧急电报应当分别标明‘特提’‘特急’‘加急’‘平急’。”

5.关于签发人。《办法》规定：“上报的公文，应当在首页注明签发人姓名。”《条例》规定：

“上报公文应当在发文字号右侧标注‘签发人’，‘签发人’后面标注签发人姓名。”

上述两种规定表明，行政机关公文对签发人的标注，位置只指出应在公文“首页”；党的机关签发人签发的位置比行政机关公文的“在首页注明”要具体一些。

至于印刷顺序号，《办法》对行政机关的一般公文未作规定，而对秘密公文规定：“应当分别标明‘绝密’‘机密’‘秘密’，‘绝密’‘机密’公文应当标明份数序号。”《条例》对党的机关公文规定为：“公文印制份数的顺序号，标注于公文首页左上角。”

(二)行文部分的格式

1.标题。标题是公文的眉目，是公文格式中不可缺少的有机构成部分。《办法》对公文标题的拟制作了明确规定：“公文标题，应当准确简要地概括公文的主要内容，一般应当标明发文机关，并准确标明公文种类。标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”《条例》规定：“标题由发文机关名称、公文主题和文种组成，位于发文字号下方。”

上述引文中的“公文的主要内容”和“公文主题”，实际上就是我们平常所说的发文的“事由”。所以，标题一般是由发文机关名称、事由、文种三个要素构成的。实践中，这是使用得最普遍的标题格式，称为完全式标题。例如，《××市人民政府办公厅关于成立北大街建设改造指挥部的通知》《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》《中共中央关于印发〈中国共产党××××××工作暂行条例〉的通知》等。

但从实际情况来看，完全式标题虽属常见格式，却不是惟一格式。《办法》在规定中用“一般应当”如此的词语加以原则性限制，就是考虑到因公文文种的不同以及标题与其他项目组合搭配所产生的标题拟制中的例外情况。所谓例外情况，一是指在标题三要素中省略了文种以外的一个或两个要素，形成省略式标题格式；二是指有的公文的附件如总结、调查报告、简报等，其标题的拟制是自由式的，比较灵活。现分述如下：

(1)省略事由，由发文机关名称加文种构成标题，如《中华人民共和国主席令》《中华人民共和国全国人民代表大会公告》《中国共产党第十一届委员会第三次全体会议公报》《对外贸易经济合作部公告》等。这种标题格式的省略条件是：公文内容极其简单，无需概括出事由；公文内容比较复杂，难以概括出简洁的事由。

(2)省略发文机关名称，由事由加文种构成标题。如《关于增强党的团结的决议》《城市私有房屋管理条例》《关于禁止有奖销售活动中不正当竞争行为的若干规定》《国有资产评估管理办法》等。这种标题格式的省略条件是：公文版头项目已印有发文机关名称；有的属于机关内部运转公文，其文尾落款注有发文机关名称；有的属于规范性公文，是以国家领导人或行政领导机关名义发布的，标题中无需标注制文机关名称。

(3)省略发文机关名称和事由，保留文种作为标题。这种标题格式极为简洁，多见于知照性公文，如通知、通告、公告、布告等。从受文心理分析，人们对这类知照性公文首先关注的是其具体内容，而不是它是由谁发布的，其事由常常在公文正文开头是有交代的。从公文使用范围来说，这类知照性公文一般是可以通过新闻媒体向外传播的，只列出文种反而更醒目些。

需要提醒注意的是，省略式标题格式的使用是有条件的，不得随意滥用，尤其要注意遵循修订后的《办法》的规定，不能连文种也一起省去不要，那样便不成其为公文了。

(4)除上述省略式标题格式外，有些特殊的未列入规范公文的实用公务文书，如工作总结、调查报告、简报及某些会议报告、工作研究等，实践中多用于批转性公文的附件，其标题往往采用自由式拟制方法，如《××市部分高校医疗费用制度改革试点情况》《关于我省边远山区农村扫盲工作的调查》《全面开创两个文明建设的新局面——在××××全体会议上的讲话》等。但这类标题的拟制也就仅限于上列文种，不可随意扩大适用范围，以免造成混乱。

拟制公文标题是很严肃很重要的事项，标题的优劣直接关系到公文能否得以及时、准确、有效地办理与实施，必须认真对待。拟制公文标题，要注意准确概括事由，务使事由能突出主旨，做到文题相符；标题要简明扼要，一是力戒冗长、臃肿；二是避免苟简，即为了刻意求简而造成语意不清或二义并出，影响表达效果。同时还要注意，在标题较长需要分行时，不要把一个合成词割裂开来，如“社会主义”在标题中就不宜分开去排。标题要尽量排列得醒目匀称，大方，美观得体。

2.主送机关。这是公文行文部分又一重要格式项目。除一些普发性和周知性公文，如公告、通告、决定等以外，一般公文都不能缺少主送机关项目。

主送机关是公文的致发对象，是指收受公文并负责办理或答复公文的机关。主送机关名称的标注位置，与一般书信的“抬头”相同，即应标注在标题之下、正文之上靠左，并顶格书写，其后用冒号。按照《格式》规定：“上行文一般只标识一个主送机关，如果需同时发送几个上级机关，可以用并报和抄报形式。其排列应按机关性质、职权和其他隶属关系顺序排列。”下行文中的特指性公文，如果是对某一下级机关的专门批复，其主送机关也只能是一个。而其他一般下行文，其主送机关往往不止一个，有的适用较大范围乃至全国的，可用泛称，并依一定顺序排列。如，“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：”“各省、自治区、直辖市党委，各大军区党委，中央和国家机关各部委，军委各总部、各军兵种党委，各人民团体党组：”等。有些普发性和周知性公文虽然也是下行文，却可以不标注主送机关，如《中共中央关于整党的决定》《关于本市东大街限时禁止自行车通行的通告》等，由于其行文范围不言自明，因而不必标注。但所有平行文必须标明主送机关名称，不能省略。

标注主送机关，要写明其全称、规范化简称或同类型机关的统称。需要注意的是，主送机关名称之前不能标出“主送”字样，这与公文尾部格式项目中的“抄送机关”必须要在文面标明是不一样的。

3.正文。这是公文行文部分最重要的格式项目，也是公文的主体和核心内容。所谓公文的写作，主要就是指这一项目内容的表述。公文格式尽管有许多项目，然相比之下，正文以外的其他项目都是为保证正文所表达的制文意图和目的的实现而设立的。关于正文的撰拟与修改，第十章将要专门论述，有关各文种正文的写作，后面文体论部分也要专门讨论，这里姑且不谈。

4.附件。是指附属于公文正文的文字材料。例如，以“令”发布的法律、法规，以“通知”批转、转发、颁发的一些公文，以及某些公文附带的典型材料、图表等。附件是相对于主件而言的，虽然某些材料本身可能就是完整的公文，但处在复合体公文中则被称为附件。并非所有公文都带附件。

《办法》规定：“公文如有附件，应当在正文之后、成文时间之前注明附件顺序和名称。”《条例》规定：“公文附件，应当置于主件之后，与主件装订在一起，并在正文之后、发文机关署名之前注明附件的名称。”

常见的附件有两类：一类是用以补充说明或用来证实正文内容、观点的附属材料，包括各种形式的图表、参考材料和凭据等资料；另一类是用于向上级机关报送或向下级机关批发的附属材料，这类材料作为附件是有其特殊性的，即名为附件，实为“主件”，而形式上的主件实际上只起报送、发布、批转、转发、印发、函告的作用。

附件是有关公文主件办理或执行的必要材料，报送审批或向下批发类公文的附件是正文的有机组成部分，必须予以足够重视。对主件无关紧要的材料，不要作为附件使用。

1.成文时间。是公文尾部必备的格式项目，直接关系到公文的时效问题。成文时间即公文生效的日期。《办法》对此有明确规定：“成文时间，以领导人签发的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准。电报，以发出日期为准。”《条例》根据党的机关公文产生的实际，规定得非常具体：“一般署会议通过或者领导人签发日期；联合行文，署最后签发机关领导人的签发日期；特殊情况署印发日期。成文日期应当写明年、月、日，位于发文机关署名右下方。决议、决定、条例、规定等不标明主送机关的公文，成文日期加括号标注于标题下方居中位置。”

法规性公文的成文日期，按《格式》的规定，以批准日期为准。

成文日期不是制文日期，不能互称。制文日期有印刷成文的日期的意思，它可能与领导人签发的日期一致，也可能会稍晚一些，不能将两者混为一谈。成文日期标注位置应在公文结尾发文机关名称即“落款”的下面，不署发文机关名称的则直接写在正文右下方；成文日期必须以汉字标注并写公元全称，如“一九九×年×月×日”，年月日的第一个数字不宜超越“落款”首字。常见的毛病是用阿拉伯数字来书写成文日期，不符合《办法》第二十九条中的规定，应改用汉字。

2.抄送机关。这是与主送机关相对应的一个格式项目。抄送机关是指虽然不主办或答复公文内容，但需要对公文所载明的事项及原则、要求有所了解，以便协助承办有关事宜的机关单位。在原《办法》中，曾规定有“抄送”“抄报”两种行文方式，其中向直接上级机关用“抄报”；修订后的《办法》为便于操作，改为不分行文方向一律叫“抄送”。

抄送机关这一项目的标注位置，按照《格式》规定，应“在主题检索标识域以下，印发说明域之上”。如果一份公文需要同时向几个机关单位抄送，要注意按机关性质、职权、隶属关系等妥当排列顺序。标注抄送机关名称，要使用全称或规范化简称。

3.印章。印章是公文制发机关对公文生效负责的凭证。加盖制发机关印章是公文产生法定效力的重要标志之一，因而公文格式将其列为一个重要组成项目。《办法》规定：“公文除会议纪要外，应当加盖印章。”“联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都应当加盖印章。”《条例》规定：“除会议纪要和印制的有特定版头的普发性公文外，公文应当加盖发文机关印章。用印位置在成文日期的上侧，要求上不压正文，下要骑年盖月。”将上述规定结合起来看，用印的操作性可以说是明确而又具体的了。

4.附注。附注不是必备格式项目，它是用以对文内某些内容事项进行注释说明而设置的。例如，对行文中的名词术语需要解释，对公文的允许使用的传播方式需要说明，都可以用这一项目格式标注，按照《格式》规定，标注的位置在“公文生效标识域以下，主题检索标识域以上”。需要注意的是，附注与附件同为格式项目，却是两个不同的概念，在格式体系中分属不同的标识区域，不能混淆。

5.主题词。主题词是修订的《办法》中对行政机关公文新增加的一个格式项目，是适应公文处理自动化需要的产物，而在党的机关文件格式中原本就有。主题词是用以确切表达公文主旨的规范化名词或名词性词组，实践中又叫关键词、主题语，但在公文格式中必须标注为“主题词”。《办法》第十条第十项规定：“文件应当标注主题词；上报的文件，应当按照上级机关的要求标注主题词。”《条例》第二十五条第十项规定：“所有正式文件，均应标注主题词。主题词由反映文件主要内容的规范化名词或名词性词组组成，标注在文件末页下部，抄送范围上方。”

主题词不是由公文撰拟者随意概括的。标注主题词有统一规范的主题词表可供选用。近年来，党和政府的领导机关分别制定了自己的公文主题词表。例如，国务院办公厅秘书局编制、1994年6月1日起执行的《国务院公文主题词表》，分为主表和附表两大部分，共收录15类1000个主题词。主表有13类715个主题词，附表有2类285个主题词。1997年12月，国务院办公厅秘书局对这一主题词表作了修订，并从1998年2月1日起启用。修订的主题词表由15类1049个主题词组成，仍分为主表和附表两大部分，主表有13类751个主题词，附表有2类298个主题词。词表分为三个层次：第一层是对主题词区域的划分，如“综合经济”，“财政、金融”类等；第二层是类别词，即对主题词的具体分类，如“工交、能源、邮电”类的“工业”“交通”“能源”和“邮电”等；第三层是类属词，如“体制”“职能”“编制”等。第二层和第三层统称主题词，供标注公文主题词时选用的。通用公文标注主题词，应当从上述具有规范作用的主题词表中检索使用，除非表中所列确实难以解决具体某份公文主题词的标注问题，否则不得自行另拟。另外，近年来各省、自治区、直辖市的党政领导机关，也曾参照中共中央和国务院原来编制的主题词表，分别制定和颁布过适应本地区、本部门使用需要的公文主题词表，如果内容与上述两个主题词表不相重复和违背，也可以作为辅助工具使用。这样，从客观来看，无疑为公文撰拟者标注主题词提供了依据，创造了方便条件；但另一方面，也对标注主题词提出了更高要求，标注时不能抛开主题词表另搞一套，词的选引、排列必须准确、规范。

具体来说，标注公文主题词应注意以下几个问题：

首先，必须熟练掌握有关主题词表，以便能迅速准确从其中挑选出适合表达公文主旨内容的词。要把党和国家领导机关颁布的主题词表作为主要依据，在找不到相对应的专指的主题词时，可以地方性主题词表予以补充。有时候，不能准确选引对应的词，并不是主题词表的词量有限，而是标引人员对公文的主旨概念、主要内容判断不够准确，在选什么词最合适的问题上常常把握不定，这就需要进一步阅读文件，了解判断文件所论述的中心内容以确定文件的主题。应当说，熟悉主题词表和吃准有关文件主题是查找主题词表的前提和基础。

其次，要了解主题词的组成数量及排列原则，注意辨析主题词的确切含义，然后决定选几个、怎么排。根据有关规定，主题词一般由三到五个名词或名词性词组组成，以不少于三个、不超过五个为宜。主题词的排列有两个原则：一是按范围、内容(事由)、文种的次序排列；二是对反映文种以外的主题词，按其涵义由大到小进行排列。词或词组之间的间隔为一个字的位置，其间不加标点符号。例如，某市《关于煤炭价格调整的通知》这一公文的主题词是：“能源煤炭价格调整通知”。

第三，主题词的选用、组合，以能否确切反映公文主旨内容为根据。如果主题词表中没有单一的专指名词或名词性词组可供选择，应当选择表中与公文主题概念相近的上位概念的名词或名词性词组进行组配标注；组配可以不受主题词类别的限制，不考虑语法上的结构，不考虑词与词之间的搭配连接，只要所选的词或词组在现有条件下别无更确切的词或词组来替换，其选择就是合理的，就可以将相关的词或词组作为最佳选择，依次罗列组合，进行标注。

第四，主题词项目由名称和主文两部分组成。名称即“主题词”三个字，用黑字顶格书写(排印)，后面用冒号，引出主文。主题词项目的标注位置，在公文末页下部，抄送范围上方，即公文注释或特殊要求说明域以下，抄送机关标识域以上。

第五，要注意克服主题词标注方面简单化或复杂化的弊病，防止出现滥列、错列、漏列、乱列等现象。譬如，有的把主题词误解为公文标题的缩略语，有的把本应三或四个词组成的主题词标注为五个、六个甚至更多的词，显得杂芜不清，都是不妥当的做法。

6.印发机关和时间。这是修订的《办法》新增的一个格式项目。需要注意的是，“印发时间”即是发文时间，它不同于上述格式项目的“成文时间”。成文时间是标志公文生效的日期，是指领导人签发或会议通过使公文生效的起算日期；印发时间是对生效的公文印制发出的日期，它晚于公文的成文时间，要注意加以区分。

印发机关和时间属于印制版记的内容。对于党的机关公文，《条例》规定：“印制版记由公文印发机关名称、印发日期和份数组成，位于公文末页下端。”行政机关的秘密公文，按《办法》第三十五条的规定，允许翻印的，“翻印时，应当注明翻印的机关、时间、份数和印发范围”。为贯彻保密原则，在印发公文时，应严格遵守《条例》和《办法》的有关规定，按规定的格式进行标注。