文章的主题或中心思想，在公文及其他公务文书中称为主旨。从概念涵义上说，主旨与主题、中心思想的基本意思是相同的。它是一般文章的作者或公务文书的制发者在文章或公务文书中所表现出来的对客观事物所持的观点、见解和主张等。在一些文章中还可以表达作者的某种感受。所不同的是，公务文书主旨产生、形成的条件，确立的过程及其表现的形式，不同于一般的文章。例如在表现形式上，公务文书的主旨主要表现为直陈其事、直言其理，要求人们从字面含义上直接理解制发者的意图和主张，而不能让人去揣摸、感受它的意思。忽视这些区别，用提炼记叙性文章主题或确定议论性文章中心思想的原则和方法去确立公务文书的主旨，显然难以奏效。而从学习公务文书写作来说，由于这是以共性代替个性，所以根本无法真正掌握确定公务文书以至所有应用文体主旨的要领。

任何文章的主题或中心思想的形成都依赖于客观实践，都以客观事物为基础，公务文书主旨的形成和确立也是这样。但是，从客观实践到形成主旨，对公务文书来说存在着更多的制约因素。在一般文章中，文学作品和记叙性文章的主题，是作者对生活的认识、态度和感受，所以它侧重于通过思想感情的发展变化来体现；议论性文章的中心思想，是作者对事物、事理的见解、主张、思想观点，所以它侧重于以逻辑推理、理性判断来表达；说明性文章的主旨，是作者对说明对象的外部形态或内在性质等的认识，因而它主要是以客观的介绍、阐释来表述所要说明的事物或问题。而公务文书的主旨，是制文机关为了治理国家、管理社会，针对公务活动实际，对具体工作、具体问题所作的决策、所订的措施、所提出的意见和要求。这样的主旨，从形成的条件到表现形式都比较独特，要阐明它的主旨的涵义，简单搬用上述任何一类文章主题或中心思想的概念都是不确切的。这是因为，制约公务文书主旨确立的条件和因素是多方面的。

其一，就作者而言，文章的作者就是通常所说的笔者或写作者本人。作者自己就可以决定写什么和怎么写。公务文书的撰制具有群体性特点，决定写什么和怎么写，决定通过某种文书要达到怎样的目的，其决定者是制文机关单位，具体是指法定的机关单位或者领导人，而不是通常意义上负责草拟该文书的作者。公务文书的作者即文秘人员或其他公务人员，只是受命执笔的“代书人”“代言人”，他们不能像一般文章的作者那样可以自主地表达自己的思想观点或者某种感情，当然也就无权确定公务文书的主旨。

其二，就表现的内容而言，一般文章的内容极为广泛，作者对素材的撷取和题材的选用具有充分的随意性，可以将古往今来大千世界的方方面面作为要表现的内容。既可以在文章中写人、状物、描景、抒情，也可以纵横议论、俯仰褒贬，还可以就所见、所闻、所思、所愿写成琐谈或杂感，等等。公务文书则不是这样。它具有实用性和公务性的职能，是在公务活动中产生并为着保证社会管理系统能够有序运行而制作的公务性文章，其所表现的内容只能是有关大政方针、具体政策及工作实际中需要解决的问题。

其三，就功能和现实作用而言，凡是观点正确、内容健康、文理优长的文章，对社会有匡扶正气、针砭时弊的作用，对人们有陶冶情操、启发教育作用。但这种作用的发挥一般是间接的和潜移默化的，都不及用于务政、务实的公文来得直接，并且不具有公务文书的现实约束力。每件公务文书，都有要解决某方面或某个问题的明确目的。离开具体文种的具体目的，公务文书也就失去了存在的意义。因而公务文书的主旨总是鲜明地反映着解决现实问题的目的性。就是说，公务文书不是让人像阅读文章一样，只是读读看看而已，而是要执行，要办理，并且一般都要求受文者要立竿见影，“刀下见菜”，不能拖着不办。

如果进一步探究，当然还可以列举一些，不过，上述几个方面已足以说明，公务文书的主旨与一般文章的主题或中心思想确有不同之处。据此，我们认为对公务文书主旨的概念似应这样表述：它是依法成立的机关单位或其他组织从事公务活动的意图和目的的体现，是为解决公务管理工作问题所作的决策、意见，或者请求办理公务事项的要求。例如国家行政机关公文“令”中的戒严令，制文机关使用这种公文的意图和目的，是为了在一定社会条件下维护国家安全，维持社会稳定，其主旨就是在规定的时间和一定范围内实行戒严。这一主旨正是制文机关及其领导意图和目的的体现。而这一意图和目的，又正是戒严令中所表现出来的制发者对某地区形势和社会问题的认识。再例如《国家行政机关公文处理办法》，其制文机关国务院办公厅制发此文的意图和目的，是“使国家行政机关的公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的效率和公文质量”(见《办法》“总则”第一条)。这件公文的主旨就是：依法制发公文、办理公文，将公文处理工作纳入法制轨道。按这一主旨去做，制文机关的意图和目的才能实现。

从主旨的性质和功能来看，公务文书的主旨如同文章的主题一样，是公务文书的“灵魂”。它统帅着材料，决定着结构，制约着语言，在公务文书写作中起着主导作用。这是毫无疑义的。不过，由于公务文书是文体划分的类属概念，其中包括了不同适用范围和不同行文方向的多类、多个文种，因而具体到某一文种，其主旨的表现形式并非完全一样，确立主旨时需要加以辨识。这也与某些制约因素有关。比如，我们说通用公文的主旨体现着领导的意图和目的，但就领导意图来说，它就包含着政治意图和业务意图两个方面，并且这两个方面并不是互相依存不可分离的。有的公文可能是二者兼而有之，即既有政治意图，也含业务目的。但多数情况下这两者并不是“同时并举”。有的只有政治意图而不含业务目的，例如中共中央所作出的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》；有的则主要是为处理具体公务事项制发，不含或者没有直接明显的政治意图，例如《关于进行房屋租赁登记的通告》，等等。因此，确立主旨时不要牵强附会。我们常见有的纯属处理业务事项的通用公文或某些公务文书，总是要在前面加上诸如“为了巩固和发展大好形势，促进两个文明建设的发展”“发扬党的优良传统”“进一步……”“深入……”等等一些虚话套话，甚至在订立经济合同的开头都要写上“为了适应社会主义市场经济发展的需要，维护社会经济秩序”等作为引言，这恐怕与制文者硬是要在主旨上体现所谓政治意图不无关系。

另外，有的公文如“决议”，带有边叙边议的特点，通过叙、议来阐述说明对重大问题的认识。特别是当内容比较复杂时，公文中也有总论点与分论点的区别。在确立这类公务文书的主旨时，就要注意处理好总论点与分论点的关系，使之和谐统一，使主旨更加集中、鲜明。