公务文书就其主体成分来说是通用公文。而通用公文是党和国家各级领导机关治理国家，管理社会的重要工具，同时也是依法成立的社会团体、企事业单位和其他组织贯彻执行党和国家的方针、政策，联系和处理公务事项的重要手段。因此，要认识公务文书的基本作用和功能，我们只要对公文的根本性质和社会功能简略进行分析，就可以比照类推，“窥一斑而知全豹”。

对于公文的作用，可以借用我国梁代文论学家刘勰在《文心雕龙》中的一句话来概括：“经国之枢机”。“枢机”即我们现代汉语中所说的“关键”。公文是治国平天下的关键，那就是说没有比它更重要的了。这一评断看来是十分中肯的。仅此一语已足以说明公文的本质特点及其对治理国家的重要作用。不过，刘勰这句话具体所指的，只是封建社会统治机构中所用的“章表奏议”。而章、表、奏、议仅相当于我们今天党、政机关公文中的部分种类。如果直接用这些来说明现代我国公文的社会功能，毕竟显得比较笼统。特别是我们现在所称的公务文书，本来比公文的概念宽泛，其中包括着党、政、军机关公文与其他用于公务活动的应用文书。即以公文而论，国家行政机关公文有12类13种，党的机关公文有14种，军事机关公文也有12类13种。这些机关公文彼此间不完全具备相互对应关系，各有不同的制作和使用要求。而公文与其他公务文书的性质、特点和作用，严格来讲也并不完全相同。并且，同是公文，也因文种的不同而各具不同的作用，使用时须注意区别，不能混淆。所以，在讨论和评价它们的作用时，应当具体分析。本书在论述各种公务文书时，之所以有针对性地分别予以比较说明，就是为了分清使用范围，以便使读者在实践中不致误用文种。

但是，公文的总体作用总是通过不同文种的具体作用来体现的，因而有必要在论述各文种的基础上，运用系统论的观点，把公文作为公务文书乃至应用文体整体系统中的一个分支系统，从不同方面加以考察。这样，经过综合分析，我们就可以大致概括出公文的整体性和相关性的功能与作用。也就是说，当我们在下面论及公文的某种作用时，实际上只是根据大部分或某一部分公文而言的，具体到某一文种，所称的作用可能就不那么明显或者根本就不具备这方面的作用。比如，我们说通用公文具有宣传教育作用，而其中的会议记录、秘密文件就不能拿出来宣传；我们说某些公文如命令、决定等具有指挥、规范的作用，但另一些公文像报告、请示等就不具有这种作用。概括只是从整体上、大体上着眼所作的分析结论，不宜作机械理解。

公务文书中公文的主要作用，大致有以下几个方面：

公文的这一作用主要表现在下行文种里。上级机关对下级机关的领导，主要是通过下行公文实现的。一种情况是，上级机关制发的命令、指示、决定、决议、批复、意见、某些通知、会议纪要等，要求下级机关遵照执行；另一种情况是，上级根据所了解的情形，对下级工作从宏观上予以指导，所发的公文如指示、批复、通知、会议纪要等，仅提出一些指导原则，要求下级根据本地区、本部门的实际情况参照执行。之所以如此，是由于客观情况比较复杂，各地各部门的工作发展不平衡，有时下行公文不宜统得过死。比如，在此地表现突出的问题，在彼地则不一定是问题。为了避免“一刀切”造成指挥失误，就需要给下级以灵活处置的变通权。这同样是为了有效地指导、指挥。这同怕负责任，故意把话说得模棱两可，“做对了是我的功劳，办砸了是你的过失”的官僚作风不能相提并论。但无论是上述哪一种情况的下行文，对下级的工作都是有指挥和指导作用的。

(三)组织和协调作用